Marktwerking goed voor het OV?

Marktwerking goed voor het OV?

 

Door Piet Adema

 

Het streekvervoer in Nederland ligt regelmatig onder vuur. Ten onrechte. Decentralisatie en marktwerking  hebben gezorgd voor meer reizigerscomfort, meer kilometers openbaar vervoer en hogere punctualiteit. Met als gevolg een toename van het aantal reizigers. Maar daarmee is niet alles gezegd. Er kan veel worden verbeterd. Hierin hebben zowel vervoerders als overheid een verantwoordelijkheid. Marktwerking, decentralisatie en aanbestedingsbeleid kennen elk hun eigen dynamiek en knelpunten. Die moeten vooral niet met elkaar worden verward. Dit artikel is geschreven vanuit Fries perspectief. Het beschreven beeld geldt op hoofdlijnen voor heel Nederland.

 

In Fryslân is de marktwerking in 1998 van start gegaan, als eerste in Nederland. De NS en Arriva vonden elkaar om de regionale treinen en busdiensten te gaan exploiteren onder de naam NoordNed. Uniek in Nederland. Sinds 1998 worden onze regionale spoorlijnen en het busstreekvervoer verzorgd door marktpartijen. Het gevolg is dat de decentrale spoorlijnen buitengewoon succesvol zijn geworden. Terwijl de NS de meeste lijnen wilde afstoten omdat zij ze niet meer rendabel kregen.

 

Successen

Sindsdien zijn overheidsbedrijven in het openbaar vervoer (OV) geprivatiseerd en heeft ‘de markt’ met succes haar plaats veroverd in het Nederlandse OV. Marktpartijen hebben ervoor gezorgd dat het OV een kwaliteitsslag heeft gemaakt. De punctualiteit is toegenomen van 95% in 2004 tot 95% in 2008. Het ingezette materieel is sterk verbeterd, met meer comfort voor de reiziger. Er is forse reizigersgroei: gemiddeld 20% met uitschieters van meer dan 30% over de afgelopen 8 jaar. Daarnaast zijn over het algemeen meer DienstReizigersUren(DRU’s) aangeboden. Dus meer OV voor hetzelfde geld.

Marktwerking in het OV levert dus een positief resultaat op.


Geen echt vrije markt

Het is echter niet alleen maar goed nieuws. In tegenstelling tot veel andere sectoren heerst in de publieke vervoersector geen echt vrije markt. Immers de prijzen van het vervoerbewijs en de daarbij getelde subsidie worden door de overheid bepaald. Daarnaast heeft het rijk ervoor gekozen om de grote steden vrij te stellen van marktwerking. Er is dus sprake van een beperkte markt.

De problemen in deze sector mogen niet alleen op het bord van de vervoerders komen. De overheid heeft hierin ook een verantwoordelijkheid. Zeker daar waar vervoerders bepaalde kosten moeilijk kunnen beïnvloeden. Het besluit van Tineke Huizinga om met 16 miljoen over de brug te komen ter compensatie van het tekort op de Brede DoelUitkering(BDU) was dan ook zeer terecht. De vervoerders kunnen zo gecompenseerd worden voor de hogere brandstofprijzen en andere kostenontwikkelingen. Het besluit om de prijs van de strippenkaart te verhogen met 4,5 % zorgt ook voor een betere aansluiting bij de prijsontwikkeling op de markt.

 

Decentralisatie omarmen

De Wet op het Personenvervoer zorgde ervoor dat de taken voor de uitvoering van het streekvervoer en de regionale lijnen werden gedecentraliseerd. Dat zorgde voor nieuwe kansen voor de ontwikkeling van het streekvervoer. Want de decentrale overheden (DO’s) kunnen als geen ander sturing geven aan dat vervoer. Ze kennen immers de regio, zitten veel dichter op de uitvoering en kunnen vanwege de kleinere schaal sneller inspelen op de wensen van reizigers. Daarnaast kan er gewerkt worden met regionale accenten, zoals bijvoorbeeld de integratie tussen OV en doelgroepenvervoer. Ook het concessiebeheer kunnen zij veelal efficiënter uitvoeren, zodat kosten worden bespaard. Redenen genoeg om decentralisatie te omarmen. Natuurlijk hebben de DO’s een leerproces doorlopen. Over het algemeen kan worden gesteld dat de regionale overheden het proces van concessieontwikkeling en -beheer inmiddels behoorlijk hebben ingericht.

 

Gevolgen decentralisatie

Toch heeft decentralisatie zijn prijs. Al bij de tussenbalans van minister Zalm is een forse bezuiniging doorgevoerd. De uitkering voor het OV is vervolgens in de Brede DoelUitkering beland. Maar dat bleek geen zekerheid te bieden. Bij die overheveling naar de BDU is een korting doorgevoerd. En vorig jaar is de indexering van de BDU gekort. In totaal werden decentrale overheden geconfronteerd met een bezuiniging van 16%. Hierdoor is er netto steeds minder geld beschikbaar. Daarnaast lijkt ook een eenmalige korting op de BDU een structureel karakter te krijgen. Met andere woorden: tijdens het spel veranderen de regels.

De effecten van deze maatregelen konden niet uitblijven. Vooral het landelijk gebied, met relatief weinig reizigers en dus de meest onrendabele lijnen, werd de dupe. Veel lijnen werden geschrapt, ook lijnen die bijvoorbeeld al werden uitgevoerd met taxibusjes. Daarnaast moest men opnieuw onderhandelen met vervoerders over reeds gesloten langdurige contracten. Dit leidde tot extra lasten voor de provincies. Deze probeerden vanzelfsprekend het financiële risico af te wenden op de vervoerder. Dit maakte de contracten duur.

 

Naar aanbodgestuurd OV

Ondanks de financiële pijn zijn de decentrale overheden erin geslaagd de kwaliteit en het aanbod van het OV te versterken. Om dat te bereiken hebben we in Fryslân gekozen voor aanbodgestuurd OV in plaats van vraaggestuurd OV. Het gevolg is dat sterke lijnen verder worden versterkt en zwakke lijnen uiteindelijk worden afgewaardeerd of opgeheven. Intussen blijft het de taak van de overheid om de bereikbaarheid in het landelijk gebied te waarborgen. Om dit te realiseren hebben we gekozen voor individueel OV. Dit systeem is onbekend bij burgers en het reserveren van een rit is lastig. Met als gevolg dat deze vorm van OV niet populair is. Het zou goed zijn wanneer bij de BDU-uitkering meer rekening zou worden gehouden met de verhouding landelijk gebied / stedelijk gebied.

 

Aanbesteden

Over het aanbestedingsbeleid is veel te doen geweest. Aanbestedingen met maar één aanbieder, terugtrekkende aanbieders, enz. In de Wet op het Personenvervoer zijn de aanbestedingsregels vastgelegd. Tot vorig jaar heeft het aanbesteden veel opgeleverd. Ondanks de steeds beperkter wordende middelen is een steeds beter resultaat bereikt.

Gemiddeld genomen is er aanbesteed met 15% minder subsidie aan de vervoerders. Deze zijn echter in staat gebleken om gemiddeld 20% meer DienstRegelUren aan te bieden. Daarmee is een reizigersgroei gerealiseerd variërend van 5 tot 30%! Daarnaast is er veel geïnvesteerd in de kwaliteit van het materieel. Zowel het rijdend materieel als de informatie aan reizigers werden sterk verbeterd. Met comfortabele (gekoelde) bussen en treinen, veel aandacht voor toegankelijkheid, en dynamische reizigers informatiesystemen.

 

Een nieuwe fase: de rek is eruit

We zien inmiddels een kentering. De tijd van meer uren en kilometers is voorbij. We zitten in een fase van consolidatie en hier en daar teruggang. Er wordt meer strategisch ingeschreven. Een gevolg hiervan is dat het aantal aanbieders per inschrijving verminderd. Daarnaast vindt, door diverse oorzaken, een juridificering van de opdrachtgever-opdrachtnemers-relatie plaats. Vervoerders maken gebruik van onvolkomenheden in het bestek. Ook calculeren de vervoerders soms bewust risico’s in, met als gevolg rechtszaken, boetes en bezwaren. Dit heeft deels te maken met het ontstaan van nieuwe toetreders tot de markt en de toegenomen concurrentie.

Maar we merken steeds meer dat de rek eruit is. De marges worden kleiner voor de OV-bedrijven en daarmee de risico’s groter. Hierdoor wordt het steeds lastiger om tijdens een concessie kleine aanpassingen door te voeren of nieuwe initiatieven te nemen zonder dat dit leidt tot stevige onderhandelingen. Dit vraagt ook meer van medewerkers bij de overheid die verantwoordelijk zijn voor het concessiebeheer. De eerder genoemde 16 miljoen van de staatssecretaris heeft vorig jaar het verschil gemaakt en een positieve wending gebracht in de markt. Terwijl dit bedrag op de landelijke omzet van 2 miljard nog maar een druppel op de gloeiende plaat is. Het geeft duidelijk aan hoe smal de marges in het OV zijn geworden.

Het is noodzakelijk dat er structurele afspraken met de sector worden gemaakt die de niet te beïnvloeden kostencomponenten compenseren. Daarvoor is het nodig dat de rijksoverheid de BDU op adequate wijze compenseert. Deze compensatie kan vervolgens weer rechtstreeks in de concessieafspraken terechtkomen. 

 

Duurzaamheid, maar niet altijd

Het is logisch dat het rijdend materieel moet voldoen aan de laatste milieunormen. De rijksoverheid en staten en raden dringen steeds meer aan op verduurzaming van het OV ook vanwege haar voorbeeldfunctie. Terecht. Grote vraag is echter of dit onder de  standaard-besteksvoorwaarden moet vallen. Immers het OV-geld is allereerst bedoeld voor de dienstverlening aan de reiziger. Daarom mogen duurzaamheidmaatregelen nooit ten koste gaan van de kwaliteit van het OV. Het is terecht dat reizigersorganisaties hier keer op keer de vinger bij leggen. Overheden moeten daarom afspraken met elkaar maken om extra te investeren in maatregelen die bijvoorbeeld rijden op andere brandstoffen mogelijk maakt. Daarbij moet men vooral inzetten op de exploitatie.

Een forse stap in de goede richting zou het afschaffen van accijnzen op alternatieve brandstoffen zijn. In tijden van kredietcrisis is dat een prima instrument om duurzame investeringen te stimuleren. Daarnaast kan verlenging van de concessieduur mogelijkheden bieden. In de huidige wetgeving is deze periode beperkt tot 8 jaar. Bij verlenging van deze periode kunnen extra investeringen ten aanzien van duurzaamheid over een langere periode worden afgeschreven waardoor de kwaliteit van het OV gewaarborgd blijft.

 

Slot

Het is belangrijk dat de overheid blijvend inzet op de kwaliteit van het OV. Een goede bereikbaarheid zorgt voor leefbaarheid op het platteland en levert een positieve bijdrage aan de sociaal-maatschappelijke cohesie en participatie. Dat is een doelstelling die prima aansluit bij de christelijk-sociale beginselen en daarom op de hartelijke steun van ChristenUnie-politici en -bestuurders kan rekenen.  

 

Samenvatting

-         marktwerking en OV gaan behoorlijk goed samen

-         Fryslân kiest voor aanbodgestuurd OV.

-         Duurzaamheid mag niet ten koste gaan van kwaliteit

-          

Piet Adema is gedeputeerde voor de ChristenUnie in Fryslân. Hij is verantwoordelijk voor onder andere Verkeer en Vervoer.