Landbouwpolitiek: met twee benen op de grond

Landbouwpolitiek: met twéé benen op de grond

 

Door Dr.ir. Roel Jongeneel

 

 

KADER: Roel Jongeneel is senior onderzoeker bij het LEI en als universitair docent Landbouwpolitiek verbonden aan Wageningen Universiteit. Hij schreef diverse publicaties op het terrein van economie en geloof en is actief als columnist.

 

 


 

Onlangs is in Brussel de Health Check van het landbouwbeleid afgesloten. Daarmee moet de agrarische sector in Europa in principe weer een aantal jaren vooruit kunnen. Maar de laatste beleidsverandering zal dit niet zijn. De gezondheidscheck zelf, bijvoorbeeld, kondigt enkele tussenevaluaties aan, met name voor zuivel. En dit jaar beginnen de besprekingen over het EU-budget, waarin men de financiële uitgavenkaders voor de periode 2013-2020 wil vaststellen. Ook landbouw, een terrein waar nog steeds een fors deel van de totale EU-bestedingen naar toegaat, zal daarbij onderwerp van gesprek zijn. In dit artikel bespreek ik de visie op het landbouwbeleid van het kabinet en die van de Europese Commissie. Ik kijk hoe die zich verhouden met het denken bij de ChristenUnie. Hoe herkenbaar zien we de ChristenUnie-visie in het beleid terug? En wat betekenen de veranderingen in het landbouwbeleid voor de provincies en regio’s?

 

Nederland voorloper

Als een van de voorlopers in de EU heeft het Kabinet haar visie op het landbouwbeleid uiteengezet in de zogenaamde houtskoolschets van Minister Verburg. Op een enkele uitzondering na (Verenigd Koninkrijk) heeft nog geen enkele lidstaat haar visie gepresenteerd. Gebrek aan visie kan de Nederlandse regering daarmee niet worden verweten. Het gaat wel om een eigenzinnige visie, waarvan interessant is te weten hoe deze zich verhoudt met hoe er verder in de EU wordt gedacht (ook al staat dit dan nog niet allemaal op papier).

De ChristenUnie heeft in Boeren voor morgen al in 2004 een eigen ‘houtskoolschets’ neergelegd. Hoe herkenbaar komt dat gezichtspunt terug in de visie van het kabinet? En hoe verhoudt het ChristenUnie-denken zich met de recente en te verwachten ontwikkelingen in Brussel?

 

Sterke band met de schepping

Landbouw is bijzonder. Het cultiveren van gewassen en domesticeren van dieren wordt al vrij snel na de schepping genoemd. Landbouwbeoefening is daarmee een van de oudste economische activiteiten, nodig omdat het zonder landbouw onmogelijk was de steeds groeiende bevolking te voeden. Het primitieve jager-verzamelaar-model bood wat dat betreft slechts beperkte soulaas. Landbouw is een van de weinige takken van sport in de moderne economie waarin de band met schepping, natuur en dieren nog zo sterk is. Agrariërs beleven dat vaak ook zo.

Het kunnen beschikken over goed en voldoende voedsel is een basisvoorziening. De recente affaire met verontreinigde babymelk in China laat zien dat dit niet vanzelfsprekend goed gaat, maar dat daarvoor in de samenleving iets moet worden georganiseerd. Dat is een van de redenen waarom waarschijnlijk zo ongeveer elk land dat je maar kunt bedenken een eigen landbouwbeleid voert.

 

Ruis op het prijzenkompas

Een andere eigenaardigheid is dat zowel de vraag als het aanbod van voedsel maar heel beperkt op prijsveranderingen reageren. Of voedsel nu duur of goedkoop is, eten moet je toch. En ongeacht de prijzen heeft de boer ook weinig andere opties dan maar door te ploegen en op betere tijden te hopen. Intussen betekent dat wel dat de marktwerking in de landbouw eigenlijk van meet af aan gebrekkig is. Er zit veel ruis op het prijzenkompas en daarom weten producenten en consumenten niet goed wat ze ermee aan moeten.

Hier komt nog bij dat we tegenwoordig meer en meer waarde zijn gaan hechten aan landschap en biodiversiteit. Allemaal mooie dingen, die ook te maken hebben met landbouw, maar waar al helemaal geen markt voor is. De rijksoverheid heeft een hele catalogus van zogenaamde ‘groene en blauwe diensten’ gemaakt, die door Brussel is goedgekeurd.  Overheden kunnen uit deze catalogus allerlei activiteiten kiezen met betrekking tot natuurbeheer, landschapsonderhoud, etc. om de agrariërs in te schakelen bij het behoud of de verbetering van de kwaliteit van het landelijk gebied. De landbouw kan die wel voortbrengen, maar de enige die voor boter bij de vis kan zorgen is in feite de overheid en niet het grote publiek. Kijk- en luistergeld heffen voor dit soort zaken is ongebruikelijk. Vreemd eigenlijk.

De conclusie lijkt niet moeilijk. Wie producenten en consumenten niet aan de willekeur van weinig informatieve prijsfluctuaties wil blootstellen die voert een markt- en prijspolitiek. En wie zich wil verzekeren van agrarische publieke goederen en diensten, die zorgt ervoor dat er een stuk beloning wordt geregeld zodat het voor de landbouw ook loont om met de nieuwe maatschappelijke wensen rekening te houden.

 

Boeren voor morgen: huis met drie pijlers

In Boeren voor morgen kiest de ChristenUnie op basis van een confrontatie van bijbelse en politieke uitgangspunten met recente ontwikkelingen voor een landbouwpolitiek die gebaseerd is op een fundament, met daarop drie pijlers, die het dak dragen. Het fundament bevat de randvoorwaarden waaraan de landbouw moet voldoen: moderne landbouw moet altijd duurzaam zijn en zich als rentmeester in Gods goede schepping gedragen.

De eerste pijler is die van de prijsondersteuning, waar nodig in combinatie met productiebeheersing. Prijzen moeten in lijn zijn met de kosten die behoren bij een duurzame productiewijze. Op de wereldmarkt, die vooral een restmarkt is, liggen de prijzen vaak lager (of hoger). Dat rechtvaardigt een corrigerend ingrijpen en (beperkte) algemene prijssteun. Ook kan er reden zijn overdreven grote prijsfluctuaties te dempen en een zekere prijsstabilisatie na te streven.

De tweede pijler bestaat uit toeslagen, bijvoorbeeld om landbouw in gebieden met natuurlijke (of bestuurlijke) handicaps te compenseren, of om kleine(re) gezinsbedrijven te ondersteunen. Daarbij kan men denken aan bedrijven in vaargebieden, berggebieden, of in natuurgebieden met daaruit voortvloeiende beperkingen in het landgebruik.

De derde pijler betreft betalingen voor groene en blauwe diensten. Daarbij gaat het om een passende beloning voor (bovenminimale) prestaties die de landbouw levert, bijvoorbeeld in de vorm van een mooi landschap, het beheer van natuur, de opvang van water (bij grote neerslagpieken), etc.

 

 

 

Figuur: Basis en pijlers voor gezonde landbouw

 

De Health Check

Sinds de MacSharry-hervorming in 1992 zit het EU-landbouwbeleid op het spoor van het verminderen van de klassieke prijssteun en het vervangen daarvan door directe toeslagen (de bedrijfstoeslag). Met de aanpassing in 2003 is besloten die toeslagen zoveel mogelijk los te koppelen van de productie. De achtergrond hiervan is de steun zo min mogelijk handelsverstorend te laten zijn. De meest recente hervorming, de zogenaamde Gezondheidscheck, trekt deze lijn door, en gaat het naar een volledige ontkoppeling toe. De directe toeslagen gaan geleidelijk omlaag en het geld dat daarmee wordt bespaard zet men in voor het plattelandsbeleid (modulatie, groene diensten).

Aan het ontvangen van toeslagen zijn overigens wel randvoorwaarden verbonden: boeren moeten aan een aantal minimumeisen met betrekking tot milieu, voedselveiligheid, dierenwelzijn en goede landbouwpraktijk voldoen en deze ook goed naleven (cross-compliance). De recente hervorming vereenvoudigt dit systeem wel wat (mede op basis van de recente ervaringen hiermee).

Vooral voor de melkveehouders gaan er dingen veranderen omdat op termijn (in 2015) de melkquota worden afgeschaft. Daarmee komt dan de beperking van de productie te vervallen. Op weg naar die nieuwe wereld zonder productiebeheersing, heeft de Commissie besloten om jaarlijks de melkquota stapsgewijs met 1 procent uit te breiden. Via het verruimen van de productiebeperking wil men de quota geleidelijk uitfaseren en de sector een ‘zachte landing’ geven. Men verwacht dat als gevolg hiervan de productie inderdaad zal gaan toenemen, terwijl de melkprijs zal gaan dalen (schattingen variëren tussen 5 en 20 procent prijsdaling). Voor Nederland verwacht men op termijn een relatief forse productietoename (schattingen variëren van 15 tot 25 procent). De productie in de EU als geheel zal veel minder toenemen.

 

De Houtskoolschets: voortgaande liberalisering

In de Houtskoolschets Europees landbouwbeleid 2020 heeft het Kabinet in 2008 haar visie gegeven. Men kiest voor drie doelen: 1) concurrentie en duurzaamheid, 2) instandhouding van maatschappelijk waardevolle gebieden en 3) levering van collectieve groene en blauwe diensten.

Volgens Minister Verburg kan een groot deel van de Nederlandse en Europese landbouw zonder inkomenssteun. Het Kabinet wil daarom voort op het liberaliseringspad: afbouw prijssteun en ook de bedrijfstoeslagen lijken niet meer nodig, tenminste niet als instrument voor de inkomensondersteuning.

Het Kabinet wil helemaal inzetten op de realisatie van maatschappelijke waarden zoals voedselveiligheid en voedselzekerheid, het in stand houden van het landschap en de zorg voor milieu en dierenwelzijn. Dat laatste lukt niet via de markt en dat wil de overheid daarom positief oppakken.

De Minister wil de prestaties die worden gevraagd belonen en dit financieren vanuit één Europees landbouw- en plattelandsfonds.

Er moeten goede instrumenten en plannen komen, waarbij ook de provincies een actieve rol krijgen. Het huidige bedrijfstoeslagenstelsel wil men ‘ombouwen’ in de richting van marktgerichte beloningen “voor zichtbare realisatie en instandhouding van gewenste maatschappelijke waarden”.

 

Investeren in landelijk gebied

Het bovenstaande betekent een verdere versterking van het plattelandsbeleid. Met de Wet Inrichting Landelijk Gebied en de uitvoering van Agenda Vitaal Platteland door het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) hebben sinds 2007 de provincies een belangrijke rol en verantwoordelijkheid gekregen voor de uitvoering van het plattelandsbeleid. Daarmee staan zij als regievoerders samen met andere partijen, zoals gemeenten, waterschappen en betrokken gebiedspartners, voor de taak inhoud te geven aan het gebiedsgerichte beleid en de praktische vertaling van de maatschappelijke waarden naar lokaal maatwerk. In die zin biedt het nieuwe landbouwbeleid allerlei kansen en mogelijkheden voor meer lokale partijen, zoals provincies, gemeenten en andere gebiedspartijen.

 

Duurzame landbouw

Evenals de ChristenUnie, benadrukt de Minister dat landbouw duurzaam moet zijn. Bovendien is wat het Kabinet aanduidt als ‘de realisatie van maatschappelijke waarden’ in lijn met de derde pijler (beloning van groene diensten) uit Boeren voor morgen. Dat laatste spoor wordt ook in de Health Check van de Europese Commissie verder uitgebouwd.

Wat het plattelandsbeleid betreft zullen er meer mogelijkheden komen. Die moeten we goed benutten en dat vraagt een actieve rol van provincies en agrariërs om elke regio ‘mooi’ te maken en te houden. De ChristenUnie heeft in Boeren voor morgen een goede visie op de architectuur van het landbouwbeleid neergezet, die aan actualiteit weinig heeft ingeboet. Maar wat betreft de visie op het plattelandsbeleid in de regio en hoe om te gaan met de nieuwe mogelijkheden (zoals gebiedscontracten, etc.) is verdere bezinning en visieversterking nodig. Nu dreigt een zekere fragmentarisering, waarbij men in de ene provincie weer heel anders insteekt dan in de andere.

 

Lopen met één been

Het kabinet heeft een eigenzinnige visie wat betreft het markt- en prijsbeleid. Daarvan roept men dat het overbodig  en onhoudbaar is – eigenlijk zonder argumenten ter onderbouwing. Dit komt waarschijnlijk meer uit de koker van een, ook na voedsel- en kredietcrisis ‘onbetwijfeld’, ideologisch vrije marktgeloof. Zowel de ChristenUnie alsook de Europese Commissie kiezen voor een pijler van prijsbeleid en inkomensondersteuning.

Voor de Minister kan de sector wel zonder. Die toeslagen bedragen per bedrijf gemiddeld zo’n 20.000 euro (circa eenderde van het inkomen). Sommige kleinere bedrijven zijn zelfs voor 75 procent van hun inkomen afhankelijk van de bedrijfstoeslag. Als dat wegvalt zullen een flink aantal bedrijven in problemen komen. Als de Minister denkt dat dat niet zo is dan vergt dat op zijn minst uitleg. Nu ontbreekt dat.

Ook het argument dat de bedrijfstoeslag wordt ‘omgebouwd’ voldoet hier niet: beloning van groene diensten is iets heel anders dan inkomensondersteuning. Bovendien is volstrekt onduidelijk waarom wat er aan de ene kant wegvalt gelijk zou zijn aan datgene wat er aan de andere kant bij komt. Die broekzak-vestzak-suggestie wekt men wel, maar mist elke basis.

 

Als de landbouw het met de hoofdfunctie (voedsel) niet kan verdienen, valt ook het draagvlak voor ‘de nieuwe taken’ weg. De Minister loopt teveel op één been waar er twee nodig zijn. Dat lukt zelfs de ooievaar niet.

 

 Samenvatting: 

-         marktwerking in de landbouw is van meet af aan gebrekkig.

-         Het kabinet wil een voortgaande liberalisering

-          De Minister loopt teveel op één been waar er twee nodig zijn.