Zuinig met ruimte

Zuinig op ruimte

Perspectieven binnen de nieuwe Wet ruimtelijke ordening

 

Door Hermen Vreugdenhil, Statenlid voor ChristenUnie-SGP Noord-Brabant

 

In het verkiezingsprogramma van de ChristenUnie is de ambitie geformuleerd om bij ruimtelijke vraagstukken de aandacht te verleggen van een eenzijdige nadruk op groei en consumptie naar een leven in verbondenheid met Gods schepping. De overheid moet de ruimtelijke voorwaarden scheppen om mens en natuur zo veel mogelijk tot hun recht te laten komen. Een ambitie die ChristenUnie-bestuurders vanaf 1 juli binnen een nieuw wettelijk kader vorm mogen geven.

 

Aanleiding voor nieuwe wetgeving

In het recente verleden is binnen de ChristenUnie al grondig nagedacht over ruimtelijke ordening. Men constateerde toen onder meer: “De complexiteit en schaalgrootte van ruimtelijke vraagstukken is in de loop der jaren sterk toegenomen. Tegelijkertijd lijkt de overheid de greep op allerlei ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening te verliezen ten gunste van marktpartijen als projectontwikkelaars en het bedrijfsleven.”[1] Om tegenwicht te bieden aan deze maatschappelijke ontwikkelingen is de ‘oude’ Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in het verleden vele malen gewijzigd. Dit heeft echter geresulteerd in een lappendeken van regelingen waarin beleid en normstelling veelal door elkaar heen liepen. De oude wetgeving bood ook onvoldoende mogelijkheden voor de integratie van ruimtelijk-, milieu-, water-, natuur- en verkeersbeleid (omgevingsbeleid) en was onvoldoende toereikend voor de toenemende economische dynamiek. Ook paste zij niet meer binnen de veranderde bestuurlijke verhoudingen.[2]

 

Uitgangspunten van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening

Om hier verandering in te brengen is per 1 juli 2008 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) van kracht geworden. De nieuwe wet heeft als uitgangspunt het vereenvoudigen van het besluitvormingsproces in de ruimtelijke ordening, het aanbrengen van een scheiding tussen beleid en uitvoering, versterking van het bestemmingsplan en een zodanige verdeling van bevoegdheden over gemeenten, provincies en rijk dat iedere bestuurslaag optimaal de haar toevertrouwde belangen kan behartigen.[3]

 

Hoewel vereenvoudiging het uitgangspunt was, zijn er in vergelijking met de ‘oude’ WRO enkele nieuwe instrumenten bijgekomen. Met name op rijks- en provinciaal niveau verandert het instrumentarium fors. De positie van het rijk en de provincies is in de Wro duidelijk versterkt. Rijk en provincie krijgen de mogelijkheid om concreet in het planproces in te grijpen of de regie te pakken wanneer het rijks- of provinciaal belang hierom vraagt. Het nieuwe stelsel komt daarmee tegemoet aan de problematiek van de schaalvergroting van ruimtelijke ordeningsvraagstukken.

Daarnaast is er een scherpe scheiding aangebracht tussen beleid enerzijds en de (juridische) uitvoering en doorwerking van beleid anderzijds. Door de verplichte structuurvisie legt de overheid haar beleid vooraf vast en geeft ze inzicht in de wijze waarop zij haar voornemens denkt te realiseren. Dit sluit beter aan bij het huidige duale stelsel.[4]

 

Nadruk op beleidsontwikkeling

Nu de wetgevingstechnische discussie rondom de invoering van de Wro is afgerond en de nieuwe instrumenten van kracht zijn wordt het interessant om te ontdekken welke mogelijkheden de nieuwe wet biedt om beleidsdoelen te realiseren en welke bestuurscultuur daarbij past. Als ChristenUnie-politicus kun je dan de vraag stellen hoe de overheid binnen de nieuwe wetgeving publieke gerechtigheid kan nastreven en op een goede wijze leiding dient te geven aan de ruimtelijke inrichting. Dit kan met een kritische blik. Er bestaan nog veel onduidelijkheden en jurisprudentie moet de wetgeving nog nader inkleuren. Ik kies het liefst voor een positieve blik om te ontdekken welke kansen en mogelijkheden er voor ChristenUnie-bestuurders liggen.

 

Tegen de verrommeling

Met de komst van de Wro krijgen gemeenten door het wegvallen van het provinciale toezicht een grotere verantwoordelijkheid en een sterkere positie toebedeeld. Dit maakt de noodzaak voor een zorgvuldige beleidsontwikkeling des te groter. Al eerder is geconstateerd dat de overheid langzaamaan de greep op de ruimtelijke inrichting is kwijtgeraakt wat geresulteerd heeft in een toenemende mate van verrommeling. Private partijen hebben een steeds grotere invloed gekregen op ruimtelijke plannen omdat zij beschikken over grondposities. Bovendien hebben zij het vermogen en de capaciteit om plannen en projecten te realiseren. Als gevolg hiervan is bij gemeenten de nadruk meer en meer op projectontwikkeling en minder op beleidsontwikkeling komen te liggen. De invoering van de Wro biedt een momentum om hier wijziging in aan te brengen.

 

Verrassend actueel

De inhoudelijke planologische vraag is met de invoering van de Wro niet direct veranderd. De richtlijnen uit de ChristenUnie-publicatie Geleende Ruimte[5] kunnen we dan ook nog steeds uitstekend gebruiken als basis voor concrete ruimtelijke keuzes. De uitwerking hiervan heeft reeds plaatsgevonden in landelijke, provinciale en lokale verkiezingsprogramma’s. Toch is het belang van deze vraag nu groter geworden door de verplichting om een structuurvisie op te stellen voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Een structuurvisie die de basis vormt voor het bestemmingsplan, voor het stellen van nadere eisen in het bestemmingsplan, voor het vestigen van voorkeursrecht en voor mogelijke bovenplanse verevening. En het belang van deze vraag wordt nog groter als gemeenten kiezen voor een integraal omgevingsplan.

 

Sturende werking structuurvisie

In de structuurvisie worden de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen van het gehele grondgebied, de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid en de wijze waarop de overheid die voorgenomen ontwikkelingen wil realiseren vastgelegd. Zo worden de belangen van overheden, burgers en bedrijven aan de voorkant van het proces bij elkaar gebracht. De discussie over de (juridische) doorwerking en instrumentering van het beleid verschuift daarmee naar een later moment in het proces wanneer men de keus maakt met welk RO-instrument de doelstelling gerealiseerd moet worden. Zo vertroebelt de besluitvorming over de beleidskeuzes niet.

Daarmee krijgt de structuurvisie dus een intern sturende werking. Anderzijds biedt het ook duidelijkheid aan burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden over wat zij van de overheid kunnen verwachten. Het daagt hen ook uit om een bijdrage te leveren aan de realisatie van de gemeentelijke beleidsvisie. De overheid laat zo zien dat ruimtelijke ordening meer is dan technisch plannen en het faciliteren van projectontwikkeling. Het gaat hen – als het goed is - daadwerkelijk om de dagelijkse leefomgeving van mensen met al zijn sociale, culturele, economische en natuurlijke aspecten. Het is dan ook van groot belang om burgers en maatschappelijke organisaties vroegtijdig en nadrukkelijk bij de totstandkoming van de structuurvisie te betrekken om zodoende draagvlak te creëren.

 

Integraliteit

Naast het ruimtelijk beleid dienen het milieubeleid en in toenemende mate ook het water-, natuur- en verkeersbeleid als afwegingskader voor beleidsbeslissingen. Gemeenten krijgen binnen de Wro de mogelijkheid om de structuurvisie te verbreden naar een integraal omgevingsplan waarin structuurvisie, watervisie, mobiliteitsvisie en milieuvisie worden geïntegreerd. Een groot voordeel hiervan is dat de gemeente beter prioriteiten kan stellen en beschikt over één integraal afwegingskader voor de (milieu)onderbouwing van ruimtelijke ontwikkelingen en gebiedsgerichte verevening. “Een goed ruimtelijk beleid vraagt immers om een integrale afweging van de verschillende natuurlijke en culturele aspecten van een gegeven ruimte of ruimtelijk project. In dit verband kan er ook gesproken worden van ruimtelijke voorwaarden om mens en natuur zo veel mogelijk tot hun recht te laten komen.” [6]

Ik ondersteun het pleidooi van Peter van der Laak voor een experiment waarin gemeenten die een omgevingsplan opstellen de mogelijkheid moeten krijgen om bestemmingsplannen en vergunningen aan het omgevingsplan te toetsen en vrijgesteld worden van het leveren van een gedetailleerde milieuonderbouwing voor elk nieuw bestemmingsplan.[7] Dit zou kunnen worden geregeld in een Experimentenwet Ruimtelijke Ordening en Milieu.

 

Mogelijkheden voor de inzet van nieuwe RO-instrumenten

Het is interessant eens te kijken hoe de uitvoering van concrete ruimtelijke vraagstukken binnen de nieuwe wetgeving opgepakt kan worden. In een onderzoek uitgevoerd door Alterra[8] in opdracht van het Milieu- en Natuurplanbureau is onderzocht welke mogelijkheden de Wro biedt voor het realiseren van beleidsdoelen uit de Nota Ruimte.[9]

 

1. Realisatie EHS

Eén van de doelstellingen uit de Nota Ruimte waarvoor rijk en provincies verantwoordelijk zijn is de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). In 2018 moet deze zijn gerealiseerd. Voor de ChristenUnie een belangrijke doelstelling om zo de diversiteit in de schepping te bewaren. Het rijk heeft middels een aangekondigde ‘getrapte’ AMvB de provincies de opdracht gegeven de planologische bescherming van de EHS in een provinciaal ruimtelijke verordening uit te werken.[10] Dat is een belangrijk signaal van dit kabinet: het rijk loopt niet weg voor haar verantwoordelijkheid en neemt de regie waar dit noodzakelijk is.

Wanneer de provincie naast het uitwerken van de verordening ook zélf de regie wil en durft te nemen bij de inrichting en realisatie van delen van de EHS kan zij kiezen voor een inpassingsplan waarbij zij zelf de detailafwegingen maakt op gebiedsniveau. Hiermee kan naast planologische bescherming ook een versnelling in de realisatie van de EHS worden bewerkstelligd.

 

2. Groen in de stad

Een andere doelstelling uit de Nota Ruimte is de uitvoering van groen in de stad. Binnen de Wro geldt een verplichting voor het opstellen van een bestemmingsplan voor het gehele grondgebied. Hiermee kunnen groene gebieden binnen de bebouwde kom een sterkere planologische bescherming krijgen. Ook biedt de grondexploitatiewet die onderdeel uitmaakt van de Wro de mogelijkheid om de kosten voor de aanleg van openbaar groen te verhalen op de exploitatie van een nieuwe woonwijk. Voorwaarde voor bovenplanse verevening is dat deze haar basis vindt in een vastgestelde structuurvisie. Hieruit blijkt nogmaals de noodzaak voor een zorgvuldig opgestelde structuurvisie of omgevingsplan.

 

3. Open agrarisch cultuurlandschap

De nieuwe wet biedt ook kansen om het open agrarisch cultuurlandschap beter te beschermen. De landbouwsector krimpt niet door de slechte economische perspectieven maar door de druk van verstedelijking en de aanleg van infrastructuur en natuurontwikkeling.[11] De mate waarin het gemeentelijk en provinciaal ruimtelijk beleid stuurt op behoud van de grondgebonden landbouw is dan ook bepalend voor het behoud van het Nederlandse cultuurlandschap. De nieuwe wet biedt provincies kansen om met name in gebieden onder hoge verstedelijkingsdruk de regie te nemen en een stevig ruimtelijk beleid te voeren om de grondgebonden landbouw, en daarmee ons cultuurlandschap te behouden.

 

Veranderde bestuurscultuur

De nieuwe Wet ruimtelijke ordening zal over de hele linie, bij gemeente, provincie en rijk leiden tot een cultuurverandering. Een verandering naar een proactieve ontwikkelingsgerichte benadering. Dit houdt ongetwijfeld in dat er meer een cultuur zal ontstaan waarin alle overheden voor het eigen belang gaan. De uitdaging moet er vooral in liggen om politieke beslissingen te nemen op het bestuurlijke niveau waarop ruimtelijke functies zich het sterkst ontwikkelen. In de afweging van belangen dient de vraag gesteld te worden hoe men zaken effectiever en efficiënter kan afhandelen zonder daarbij de rechtmatigheid uit het oog te verliezen.

De centrale vraag is hoe wij als rentmeesters van de schepping op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau in nauwe samenwerking op de juiste wijze leiding geven aan een goed beheer en zorgvuldige omgang met de ruimte. Dan is het van groot belang om vooraf heldere keuzes te maken in beleidsvisies en structuurvisies en waar noodzakelijk er niet voor weg te lopen deze te vertalen in duidelijke kaders. Om gemeenten een sterke rol toe te delen om samen met haar burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties een eerlijke afweging van belangen te maken binnen die kaders. Maar ook om op provinciaal en rijksniveau de regie te pakken als het belang er om vraagt.

 



[1] Janssens, R. (red.), Geleende ruimte, een christelijke visie op ruimtelijke ordening,  p.9. Deze publicatie verscheen bij de start van de ChristenUnie.

[2] Zoals in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen op 9 november 2004 door het rijk, IPO en de VNG is vastgesteld.

[3] Volgens de considerans heeft de wetgever met de Wro beoogd  de bevordering van de duurzame ruimtelijke kwaliteit, nieuwe regels te geven omtrent de ruimtelijke ordening, teneinde de positie van het bestemmingsplan te versterken, de doelgerichtheid en doeltreffendheid van het ruimtelijk beleid te vergroten en de ruimtelijke regelgeving te vereenvoudigen.

[4]  In het duale stelsel is beleid en uitvoering gescheiden. De rol van kaderstelling ligt bij de raad en de uitvoering daarvan bij het college.

[5] In Geleende Ruimte worden 15 richtlijnen geformuleerd die als onderlegger kunnen dienen voor concrete ruimtelijke keuzes.

[6] Janssens, R. (red) e.a., Geleende ruimte, een christelijke visie op ruimtelijke ordening, p 134

[7] Laak, P. van de, Ruimtelijke planontwikkeling en het milieu, Den Haag, 2008, p. 241

[8] Alterra is het kennisinstituut voor de groene leefomgeving. Zij bundelt expertise op het gebied van de groene ruimte en het duurzaam maatschappelijke gebruik ervan.

[9] Kamphorst, D.A. e.a., Nieuwe Wet ruimtelijke ordening: nieuwe bestuurscultuur? Voorgenomen provinciale inzet van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor het landelijk gebied, Wageningen, 2008

[10] Uitvoeringsparagraaf van de Nota Ruimte, Realisatie nationaal ruimtelijk beleid

[11] Kuiper, R en W.J. de Regt, Perspectief van de grondgebonden landbouw als drager van het cultuurlandschap