De burgemeester als Officier van Justitie?

De burgemeester als Officier van Justitie

 

Door Bort Koelewijn

 

De samenleving hecht aan veiligheid en wil dat de overheid doorpakt. Macht vraagt om democratische verantwoording. Als extra bevoegdheden bij de burgemeester worden neergelegd zal de informatiepositie en die verantwoording goed geregeld moeten zijn.

 

Burgers willen een ‘Just world’…

Veiligheid heeft de laatste tien jaar vrijwel onaangetast bovenaan de maatschappelijke en  beleidsagenda gestaan. Een deel van de bevolking voelt zich onveilig, los van de feiten. Hoe stedelijker de buurt hoe meer inwoners zich onveilig voelen. Het Verwey-Jonker Instituut stelt in een toekomstbeeld voor Nederland anno 2030 dat burgers willen dat er een ‘just world’ wordt gegarandeerd. Een leefomgeving die geborgenheid, vertrouwen en rechtvaardigheid biedt en waarbij inbreuken op de normale toestand die als veilig wordt ervaren, daadwerkelijk bestraft worden. Die verwachting doet een beroep op de veiligheidszorg en de bescherming van burgers. De overheid is daarbij de geadresseerde. Politieke ambtsdragers worden geacht al het mogelijke te doen om incidenten en rampen te voorkomen. Zij worden ook verantwoordelijk gesteld voor het ontbreken van daadwerkelijke actie als jongeren ontsporen of wanneer niet opgetreden wordt tegen veelplegers. .

 

… en eisen doorpakken

Burgers verwachten veel van de overheid, in het bijzonder van gemeenten. Zij staan het dichtst bij de burgers en gemeentebestuurders hebben de zorg over de wijken. De politie werkt wijkgericht en probeert op dat niveau te wortelen in de haarvaten van de samenleving. Gemeenten werken met integrale veiligheidsplannen waarin allerlei aspecten die met veiligheid van doen hebben systematisch worden belicht en aan de hand van ontwikkelingen in de praktijk worden geëvalueerd. Men voert wijkveiligheidsonderzoeken uit en zet netwerken op waarin jongeren die met de politie in aanraking komen worden besproken en begeleid. Gemeente, politie en jongerenwerk investeren in het voorkomen en tegengaan van radicalisering onder moslimjongeren. De samenleving verwacht van de overheid en van hulpverlenende instanties dat zij doorpakken. En dat doorpakken vereist bevoegdheden en doorzettingsmacht om het vereiste resultaat te behalen.

 

… ook van de burgemeester

Daarbij wordt in toenemende mate naar de burgemeester gekeken. Met name het laatste decennium zijn de bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van de openbare orde en veiligheid uitgebreid. De Gemeentewet kent bevoegdheden toe als bestuurlijke ophouding, cameratoezicht en preventief fouilleren. In gemeentelijke verordeningen wordt de burgemeester de bevoegdheid toegekend tot verblijfs- en gebiedsontzeggingen - maatregelen die bij drugsoverlast tamelijk effectief blijken te werken. Een wettelijke mogelijkheid is in voorbereiding om de burgemeester de bevoegdheid te verlenen tot langdurige gebiedsontzegging over te gaan tot ten hoogste een jaar. De Gemeentewet biedt de burgemeester de bevoegdheid om woningen te sluiten indien door het gedrag in de woning of op het erf de openbare orde wordt verstoord. Deze bevoegdheden hebben nog een rechtstreekse link met de openbare orde in het publieke domein.

 

De burgemeester achter de voordeur

Er zijn voorstellen gedaan om de burgemeester ook bevoegdheden te geven tot achter de voordeur. De Wet Tijdelijk Huisverbod maakt het mogelijk dat de burgemeester van de bevoegdheid gebruik maakt om een persoon uit huis te plaatsen. Dat kan hij ook doen bij de dreiging van huiselijk geweld. Voor ‘aso-gevallen’ zou de burgemeester ook de bevoegdheid moeten hebben om personen uit huis te zetten.  Ook zou de burgemeester in het kader van het tegengaan van radicalisering en terrorisme de bevoegdheid krijgen om persoonsgericht te verstoren. Bij persoonsgericht verstoren gaat het erom een persoon van wie een terroristische dreiging uitgaat en zijn omgeving zodanig in de gaten te houden dat het hem en zijn omgeving duidelijk wordt dat hij onderwerp is van enigerlei overheidsoptreden. Zodoende wordt het voor die persoon moeilijker om een bijdrage te leveren aan de voorbereiding van een terroristische activiteit. Doel van deze maatregel is het voorkomen van terroristische activiteiten. Hoewel het primaat bij de aanpak van terrorisme bij het Openbaar Ministerie berust en daartoe de strafrechtelijke bevoegdheden de afgelopen jaren zijn uitgebreid, zijn in het wetsvoorstel ‘Bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’ op dit vlak ook bestuurlijke bevoegdheden geschapen. 

 

De raad wil geïnformeerd

Voor de positie van de burgemeester is de vraag steeds relevanter of hij niet op het terrein van de officier van justitie komt. Waar houdt de rol van het bestuur op en waar begint die van de officier van justitie? Worden de burgemeester niet al te gemakkelijk bevoegdheden toegeschoven eenvoudig omdat er iemand moet zijn die tot doorpakken in staat is of tot doorpakken dient te stimuleren?

Deze vraag is niet academisch. Een burgemeester is een bestuursorgaan van de gemeente. Een burgemeester moet voor zijn bestuurlijk handelen verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. De burgemeester moet over alle relevante informatie beschikken om van zijn bevoegdheden gebruik te maken. Zijn voldoende waarborgen aanwezig dat hij daarover werkelijk de beschikking krijgt gezien de bescherming van persoonsgegevens waarmee hulpverlenende instanties te maken hebben? En is die informatie ook geschikt om de besluiten en gedrag van de burgemeester  richting de gemeenteraad te legitimeren? Het gaat dan niet alleen om zijn beslissing tot handelen over te gaan, maar hij kan ook ter verantwoording worden geroepen als hij op basis van verkregen informatie besloten heeft daartoe juist niet over te gaan. Als het dan toch verkeerd uitpakt kan een gemeenteraad het de burgemeester kwalijk nemen dat hij achteraf gezien niet de juiste beslissing heeft genomen.

 

Nog meer bevoegdheden?

Eind vorig jaar is een onderzoeksrapport verschenen over deze materie.[1] Centraal in het onderzoek staan de bestuurlijke en bestuursrechtelijke bevoegdheden inzake de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Ik ga kort in op de belangrijkste onderdelen van de kabinetsreactie op dit rapport.

 

1. De burgemeester kan besluiten over het uit huis zetten bij huiselijk geweld. Dit motiveert het Kabinet met de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de lokale veiligheidszorg. Vanwege zijn formele gezagsrol met betrekking tot de politie inzake hulpverlening en vanwege de verantwoordelijkheid van de gemeente op het gebied van de maatschappelijke hulpverlening en welzijn wordt de bevoegdheid aan de burgemeester toegekend. Opmerkelijk is dat het Kabinet deze bevoegdheid niet wenst te plaatsen onder de handhaving van openbare orde en evenmin onder het strafrecht. Dat laatste omdat ook opgetreden kan worden als huiselijk geweld dreigt en er dus nog geen misdrijf is begaan. We zien hier dat een burgemeester een wettelijke bevoegdheid krijgt tot daadwerkelijk optreden omdat de gemeente verantwoordelijk wordt gesteld voor maatschappelijke hulpverlening en welzijn. Een boeiende invalshoek zeker als bedacht wordt dat er meer te bedenken valt als doorgepakt moet worden op het vlak van maatschappelijke hulpverlening en welzijn.

 

2. Persoonsgericht verstoren moet bij de burgemeester en niet bij de officier van justitie worden neergelegd. Het gaat hier naar het oordeel van het Kabinet om de openbare orde- en surveillancetaak. Tijdens haar lezing op het laatste VNG congres nodigde minister Ter Horst burgemeesters uit om lef te tonen en zich niet te verschuilen achter een discussie over verdeling van bevoegdheden. Nederland heeft behoefte aan een openbaar bestuur dat op het juiste moment weet door te pakken. Met die stelling ben ik het wel eens. De oproep aan burgemeesters om lef te tonen vind ik overbodig. Daar gaat het niet over. Van onze minister van BZK mogen wij verwachten dat macht zodanig wordt toebedeeld dat daarover op een goede manier democratisch verantwoording kan worden afgelegd.

 

Kaders

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) heeft zich in deze discussie gemengd. Het NGB hecht aan een duidelijk toetsingskader op basis waarvan bepaald kan worden of  de burgemeester het aangewezen bevoegde orgaan is. Het NGB heeft minister Ter Horst een toetsingskader aangereikt. Die kaders komen kort gezegd op het volgende neer:

  1. burgemeesters zijn er niet voor om taken toebedeeld te krijgen waar anderen verantwoordelijk voor zijn
  2. pas als de huidige algemene openbare ordebevoegdheden van de burgemeester niet volstaan kan uitbreiding overwogen worden
  3. er mogen geen belemmeringen zijn in de informatiepositie van de burgemeester. Burgemeesters moeten volledig verantwoording kunnen afleggen aan de gemeenteraad
  4. bevoegdheden voor burgemeesters gelden voor burgemeesters van zowel grote als kleine gemeenten
  5. als de burgemeester afhankelijk is van andere organisaties zoals politie, hulpverlening en openbaar ministerie zullen voorwaarden gesteld moeten worden voor hun daadwerkelijke inzet
  6. een helder normenkader zal ontwikkeld moeten worden voor de verantwoordingsrelaties van de burgemeester en de eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid van de burgemeester voor zijn handelen.

 

Slot

Naar mijn mening doen deze kaders recht aan de positie van de burgemeester als bestuursorgaan van de gemeente die voluit aan de gemeenteraad verantwoording moet kunnen afleggen. De discussie over de bevoegdheden illustreert de wenselijkheid om meer duidelijkheid te krijgen over de vraag wat nu en in de toekomst van een burgemeester wordt verwacht en hoe dit ambt zich in het maatschappelijk bestel ontwikkelt. Ook daarmee heeft het NGB een begin gemaakt.

 

 

Personalia:

Drs. Mr. Bort Koelewijn

Burgemeester van Rijssen-Holten

Bestuurslid van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters

Redacteur van DenkWijzer

 

 



[1] Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie van BZK verricht door het COT Instituuut voor Veiligheids- en Crisismanagement, de Erasmus Universteit Rotterdan en de Universiteit Utrecht.