Beroepseer als antwoord op bureaucratie

Beroepseer als antwoord op bureaucratie

 

Jan Westert

Bureaucratie: we walgen er van en we kunnen er niet zonder. Er is een scheiding tussen de beleefde werkelijkheid binnen en buiten organisaties en de papieren werkelijkheid. Die vervreemding van de werkvloer en de van boven afgekondigde structuurveranderingen staan tegenover het met de mond beleden paradigma dat we vertrouwen aan de burger zouden moeten teruggeven. In deze bijdrage vraag ik – met illustraties uit de onderwijssector - om herwaardering van beroepseer, vakmanschap en professionaliteit als bijdrage om vertrouwen te herwinnen.

Terecht vroeg de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het rapport Bewijzen van goede dienstverlening[1] om radicale verandering van controle. Durf iets over te laten aan de professionele kracht van een instelling en stimuleer innovatie en verbeteringen. De WRR stelde in haar rapport op een indringende manier de politieke sturing van de overheid in de maatschappelijke dienstverlening, zorg en onderwijs aan de orde. Controle is een doel in zichzelf geworden. Daadkracht en doelen worden gemeten aan de hand van prestaties en scores, maar daardoor ontstaat niet meer vertrouwen in het beleid. Een overheid die steeds meer controleert en rekenschap vraagt, reduceert de eigen verantwoordelijkheid van burgers en verbanden. Dat leidt tot wantrouwen ten opzichte van de overheid en onverschilligheid ten aanzien van regelgeving.

Beeld en werkelijkheid

Ruim baan geven aan eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid dient uitgangspunt te zijn van een veranderingsproces. Dat proces blijkt lastig te organiseren. Uit tal van publicaties en plannen van aanpak om de regeldruk te verminderen blijkt de overheid echter wel doordrongen te zijn van de noodzaak daartoe.  Over het algemeen dichten burgers de overheid echter ook een te grote overheidsmacht toe, maar de staat is geen allesreiniger.

Minister Donner wees op deze kloof tussen beeld en werkelijkheid, maar ook op de beperktheid van de overheid in de praktijk.[2] Hij wees daarbij ondermeer op de averechtse effecten, welke worden veroorzaakt door het feit dat wetten en regels een geschakeerde en pluriforme werkelijkheid moeten ordenen. Beeld en werkelijkheid lopen ook uit elkaar als het gaat om de doeltreffendheid en slagvaardigheid van de overheid. Er wordt veel aandacht geschonken aan verantwoording van beleid en de meting van resultaten. Dat kan er toe leiden dat materiële en meetbare doelen en resultaten meer nadruk krijgen dan de immateriële effecten. Volgens Donner zijn de laatste minstens zo belangrijk. Zij vertegenwoordigen waarden als rechtvaardigheid, zekerheid en betrouwbaarheid. Ik voeg er aan toe vertrouwen in de burgers, in beroepseer en professionaliteit. 

Veel ruimte, weinig te kiezen

In een sector als het onderwijs - maar ook bijvoorbeeld de zorg - zie je dat sterk terug. Te gemakkelijk wordt alles van de overheid verwacht. Overheidsbesluitvorming heeft vaker het karakter van het zo goed mogelijk accommoderen van vele belangen. Het meten van resultaten heeft daardoor meerdere aspecten.  Deze lijn vraagt -  bij alle kritiek, die op de overheid en haar handelen mogelijk is - ook om respect. Gelijktijdig benadrukt die lijn de noodzaak van het stimuleren van de eigen en gezamenlijke ruimte. Dat laatste proces stokt regelmatig . Met elkaar zoeken we voortdurend naar nieuwe arrangementen, waar ruimte en verantwoordelijkheid aan de basis kan worden vormgegeven. Die lijn vraagt om consistentie.

Dat gaat veelvuldig mis. Scholen krijgen wel meer ruimte, maar hebben steeds minder te kiezen, betoogde Bert Molenkamp[3]. Hij wees er op dat in het regeerakkoord een groot beroep wordt gedaan op schoolbestuurders om mede verantwoordelijkheid te dragen voor maatschappelijke problemen. Dan is het vreemd, dat juist de minister van Onderwijs in het streven naar meer professionaliteit van de docent bestuurders weer terug naar af stuurt. Het kenmerk van eigen beleidsruimte van instellingen en bestuurders is een grote mate van ruimte om eigen keuzes te maken en investeringen te doen. Het afnemen van die beleidsruimte maakt uiteindelijk ook de ruimte voor de professional kleiner. Die maakt immers ook deel uit van de organisatie. 

Wie terug wil naar de basis moet inderdaad weer werken aan de beroepseer en trots van de medewerker, die als professional werkt aan de maatschappelijke opdracht en zich mede-eigenaar weet van het onderwijs. Dat is een goede lijn, die vasthoudend doorgezet moet worden. Alleen zo kunnen we antwoord geven op het gebrek aan vertrouwen, op vervreemding en onteigening.

Rekenschap als last

In de onderwijssector zien we dat het dragen van maatschappelijke verantwoordelijkheid erom vraagt dat rekenschap wordt gegeven van de wijze waarop de uitvoering van deze opdracht plaatsvindt. Daar is niks mis mee. Indien echter de beheers- en verantwoordingslast het primaire proces gaat overschaduwen, dreigt het een doel in zichzelf te worden. Het organiseren van onderwijs staat voortdurend onder druk van de interne en externe verantwoordingslast.  Als de procedures maar op papier staan en transparant zijn, lijkt het goed. Er wordt te weinig nagedacht over de effecten, die het heeft op het niveau van de uitvoering en het beleven van de eigen beroepseer en professionaliteit van de werkers.[4]

Inhoudelijke rationaliteit (vakmanschap, beroepseer, roeping) is vervangen door procedures. De laatste zijn toetsbaar en maakt onderwijs en zorg tot meetbare producten. Verantwoording door registratie vervreemdt echter ook van het primaire proces. De regels van de overheid worden vervangen door regels van anderen, zoals van decentrale arrangementen. Dit leidt tot onteigening en vervreemding en zorgt voor afbreuk van vakmanschap en beroepstrots.  

Low-trust omgeving

In de moderne samenleving richten we processen in op beheersing van risico’s en toetsing van prestaties op rendement. De dwingende greep van deze vorm van bestuurlijk denken organiseert een low-trust omgeving. De maatschappelijke opdracht in de zorg of het onderwijs vraagt echter om high-trust. Bestrijding van de bureaucratie is derhalve niet in de eerste plaats een roep om minder regels, maar ook een minder instrumentele en technocratische benadering van de professional en waardering voor zijn vakmanschap. Zo’n benadering vraagt een lossere teugel. Zij dient zicht te ontwikkelen in een interactief proces tussen overheid en maatschappelijke organisaties, zoals zorginstellingen, scholen etc. Eigen verantwoordelijkheid en regelruimte zijn daarvoor belangrijk. We zijn nu te zeer gericht op (nieuwe) verscherping van teugels, mijding van risico’s, strakker toezicht en centralisatie. Zo’n aanpak doet geen recht aan de beroepseer en het vakmanschap van de professional. 

Loslaten en beroepseer stimuleren

In plaats van nog meer nadruk op het sturen op verantwoording moet er meer oog komen voor het gemengde en relationele karakter in dienstverlening. De positie van professionals en hun organisaties kunnen we zo verbeteren en in ere herstellen. Meer verantwoordelijkheid voor het eigen product en de eigen dienstverlening is nodig. Daartoe moet beleid vertrouwen bieden en loslaten. Controle en toezicht ademen vaak het tegenovergestelde uit.  Wie dat wil veranderen, moet werken aan een omslag in het denken over controle en bureaucratische procedures. 

In dat licht pleit ik er voor om het vakmanschap en de beroepseer van de professional in het centrum van de aandacht te plaatsen. Wil professioneel vakmanschap tot zijn recht komen, dan dient men integraal verantwoordelijkheid te dragen. De huidige vormen van sturing vervullen die voorwaarden niet voldoende. Het is te zeer rekenschap geven in termen van voldoen aan productie en rendementsafspraken, cliëntcontacten en aantallen processen-verbaal of verrichtingen. Professionaliteit en verantwoord handelen zijn gedefinieerd in een technisch-bureaucratisch proces.

Conclusie

De professionele taak van het onderwijs en de onderwijsprofessional verdient een diepere waardering.  Vanuit deze optiek heeft Plasterk gelijk als hij de verantwoordelijkheid van de onderwijsprofessional centraal stelt. Tegelijkertijd schept hij een nieuw dilemma. De professional en de onderwijsbestuurder worden tegenover elkaar gezet, alsof niet beiden samen de maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen voor hun organisatie. Het gaat echter om het organiseren van integrale verantwoordelijkheid, bottom-up. Morele betrokkenheid verbeter je door vakmensen wezenlijke macht en invloed te geven. Wie vertrouwen en macht samen op laat gaan, zal een toenemende effectiviteit zichtbaar zien. Dat vraagt om een sobere en selectieve overheid, zowel in procedures als in verticale verantwoordingslast.

Een belangrijk begin ligt bij het teruggeven van de beroepseer aan de professionals.  Met bureaucratische en instrumentele sturing bereiken we eerder het tegendeel.  Doorleefde minder instrumentele eigenschappen als zorg, aandacht, respect, loyaliteit en authenticiteit versterken die beroepseer. Zij versterken het gezag van de vakman en helpen het vertrouwen te herstellen.  Verminderen van bureaucratische regels is belangrijk, maar voor het wegebben van wantrouwen in de bureaucratie is het aanboren van vertrouwen op een dieper niveau nodig.



[1]Bewijzen van goede dienstverlening, WRR, nr. 70, 2004

[2] J.P.H Donner, Maak van de overheid geen heilige, Abel Herzberglezing, (Trouw 10-9-2007)

[3] Bert Molenkamp in Van Wie is het onderwijs, onder redactie van P. Hettema en L.Lenssen, Balans 2007

[4] Jan Westert, Aantrekkelijk beroepsonderwijs in Frisse Lucht, onder redactie van Roel Kuiper, Buiten en Schipperheijn, 2007