Lokaal alcoholbeleid: meer dan voorlichting

Lokaal alcoholbeleid: meer dan voorlichting

 

Door Bernadette van den Berg, beleidsmedewerker BestuurdersVereniging

 

Wat kunnen gemeenten doen aan de bestrijding van alcoholmisbruik door jongeren? In dit artikel beschrijf ik eerst waarom het belangrijk is om alcoholgebruik aan te pakken. Dan geef ik een analyse van de toegenomen aandacht voor lokaal alcoholbeleid en tot slot ga ik in op de mogelijkheden voor gemeenten om iets te doen aan alcoholmisbruik. Er is lokaal meer mogelijk dan alleen het geven van voorlichting.

 

 

Inleiding

Gemeenten worden steeds meer gezien als belangrijke actoren bij het voorkomen van overmatig drankgebruik door jongeren. Zo noemt een beleidsbrief van het ministerie van VWS[1] verschillende maatregelen die lokaal moeten worden uitgevoerd. Ook is er onlangs een convenant[2] gesloten tussen de West-Friese gemeenten en de minister van BZK, waarin wederzijds afspraken zijn gemaakt over de aanpak van alcoholgebruik door jongeren. Een groeiend aantal gemeenten wordt zich bewust van hun mogelijkheden om alcoholgebruik aan te pakken. In een aantal gemeenten voert men al integrale beleidsplannen uit. Toch ligt de nadruk bij het alcoholbeleid in veel gemeenten nog steeds op voorlichting.

 

I. Probleem met enorme omvang

De Nederlandse jeugd behoort tot de zware drinkers van Europa. Op het gebied van alcoholconsumptie door jongeren bezet Nederland een twijfelachtige eerste plaats: een kwart van de Nederlandse 15- en 16-jarige scholieren drinkt per maand tien keer of vaker alcohol. Hiermee gaan de Nederlandse scholieren in Europa aan kop.[3]

De Nederlandse scholieren (28%) staan samen met Ierland (32%) en het Verenigd Koninkrijk (27%) in de top drie van landen met het hoogste percentage 'binge drinkers' onder jongeren. ‘Binge drinken’ houdt in dat tijdens één gelegenheid vijf of meer alcoholische dranken worden gedronken. Op het gebied van dronkenschap scoren Nederlandse scholieren relatief gunstig: zes procent geeft aan twintig of meer keer in het leven dronken te zijn geweest.

In veel plattelandsgemeenten zijn zogenaamde keten. Deze drankketen zijn reden tot grote zorg, omdat veel jongeren zich op die plekken volgieten met alcohol, voordat ze zich in het officiële uitgaansleven storten.

 

Hersenbeschadiging

Overmatig drinken heeft vaak verstrekkende gevolgen. Jongeren die wekelijks drinken vertonen meer probleemgedrag dan leeftijdgenoten die niet of minder frequent drinken. De kans op probleemgedrag is extra hoog voor jongeren onder de 14 jaar die iedere week drinken. In deze groep wekelijkse drinkers is bovendien sprake van een grotere kans op somatische en depressieve klachten.

Wanneer iemand langdurig gemiddeld meer dan 25 glazen alcohol per week drinkt, loopt men het risico op hersenbeschadiging. Het geheugen gaat achteruit, het denken wordt vertraagd en men kan zich minder goed aanpassen aan nieuwe situaties. Jarenlang teveel drinken kan leiden tot onherstelbare hersenschade.

 

Overlast

Los van de gezondheidsschade die overmatig alcoholgebruik, zeker ook bij jongeren, oplevert, geeft het ook veel overlast aan anderen. Schattingen geven aan dat tenminste 40% van het politieoptreden in de weekeinden te maken heeft met drankgebruik. Ruim 27% van alle geweldsdelicten gaat met alcohol gepaard. Meer dan vijf procent van de burgers heeft overlast van dronken personen op straat. Denk hierbij aan geluidsoverlast en  onveiligheidsgevoelens (bijvoorbeeld door vechtpartijen tussen groepen uitgaande jongeren). Tot slot: 25-30% van de verkeersdoden is het gevolg van  alcohol.

 

Kosten: 2,6 miljard euro

Andere maatschappelijke gevolgen zijn stijgende ziektekosten, extra belasting van het schaarse zorgaanbod en van de schaarse capaciteit aan werknemers in deze sector, maar ook een toenemende arbeidsuitval. Volgens berekeningen van KPMG uit 2001 kost alcoholmisbruik de maatschappij jaarlijks 2,6 miljard euro. Het gaat hierbij om kosten voor ondermeer hulpverlening, ziekteverzuim en uitkeringen, en voor misdrijven en overtredingen.

 

Het kabinet

Door het kabinet worden de gevolgen van alcoholmisbruik door jongeren onderkent. Het kabinet heeft onlangs voorstellen gedaan om ook vanuit het Rijk maatregelen te nemen tegen alcoholmisbruik. Een aantal gemeenten en provincies is zich zeer bewust van de mogelijkheden op dit gebied en zijn op zoek naar mogelijkheden om lokaal of provinciaal alcoholbeleid vorm te geven.

 

Visie ChristenUnie

De ChristenUnie heeft zich altijd zeer ingespannen om verslaving tegen te gaan, ook op gemeentelijk niveau. Zo stelde het verkiezingsprogramma[4] van de ChristenUnie de meest effectieve maatregelen voor als het gaat om alcoholbeleid, aldus de Stichting Alcoholpreventie (STAP).

Ouders zijn in de visie van de ChristenUnie eerstverantwoordelijk voor de opvoeding en verzorging van kinderen en worden zoveel mogelijk in staat gesteld deze verantwoordelijkheid waar te maken. De ChristenUnie vindt dat de gemeente een voortrekkersrol heeft als het gaat om bewustwording en voorlichting. Gemeenten moeten een actief alcoholmatigingsbeleid voeren. Ook heeft de gemeente een voorbeeldfunctie: in zijn alcoholmatigingsbeleid zou de gemeente zelf het goede voorbeeld moeten geven (tijdens recepties bijvoorbeeld).

Gemeenten moet zo nodig handhavend optreden als het gaat om bijvoorbeeld openbare dronkenschap en handhaving van sluitingstijden.

           

II. Wat kan de gemeente doen?

De laatste paar jaar is er steeds meer aandacht voor de rol die gemeenten kunnen spelen met betrekking tot alcoholbeleid. Op basis van de wet Collectieve Preventie Volksgezondheid (WCPV) uit 2002 zijn de verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten verduidelijkt en aangevuld. Een aantal gemeentelijke taken op het gebied van de jeugdgezondheidszorg is nu wettelijk vastgelegd. Zo dienen gemeenten ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en bedreigende factoren systematisch te volgen en signaleren. Daarnaast draagt deze wet gemeenteraden op bij te dragen aan de opzet, uitvoering en afstemming van gezondheidspreventieprogramma's. Gemeenten zijn verplicht om elke vier jaar een gezondheidsnota te realiseren, om zo een integraal gezondheidsbeleid te voeren. In dit kader is er meer aandacht voor preventiebeleid op het gebied van alcoholverslaving.

 

WMO

Ook de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) biedt aanknopingspunten voor gemeenten om iets te doen aan overmatig alcoholgebruik. De WMO kent negen prestatievelden. Prestatieveld 2 is op preventie gerichte ‘ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden’. Prestatieveld 9 is het bevorderen van verslavingsbeleid. Hieronder valt preventie van verslavingsproblemen, met inbegrip van activiteiten in het kader van bestrijding van overlast door verslaving.

Uit onderzoek van STAP blijkt overigens dat overlast door alcoholgebruik de belangrijkste reden voor gemeenten is om actief met alcoholbeleid aan de gang te gaan.

 

Daarnaast is er een tendens waar te nemen dat telkens meer verantwoordelijkheden door het rijk gedelegeerd worden aan gemeenten. Denk aan bijvoorbeeld maar  aan de Wet Werk en Bijstand en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Ook in het coalitieakkoord van de huidige regering staat dat “decentralisatie van taken en bevoegdheden naar (…) gemeenten met kracht wordt bevorderd”[5].

Bij decentralisatie van rijkstaken of de uitvoering daarvan, moet de rijksoverheid zorgen voor voldoende financiële middelen via het gemeentefonds. Minister Klink (VWS) heeft onlangs aangegeven dat als de handhaving van de leeftijdgrens gedecentraliseerd wordt, er ook boter bij de vis komt.[6]

 

Belang van integraal beleid

Doordat het alcoholgebruik van jongeren vanuit verschillende beleidsterreinen aangepakt kan worden, is het allereerst belangrijk dat gemeenten een integraal beleid voeren op dit gebied. Het beleid is nu vaak versnipperd over de beleidsterreinen, zoals jeugdbeleid, volksgezondheid, openbare orde en veiligheid.

Volgens de heer J. Mulder van de STAP is dat vooral in grotere gemeenten een probleem: “geeft de ene afdeling vergunningen af voor drank op een schoolfeest, is de andere afdeling bezig met een voorlichtingsprogramma op diezelfde school”.

Integraal beleid begint vaak met het formuleren van een integraal alcoholbeleidsplan. Hierin moet vanuit alle betrokken beleidsterreinen beleid geformuleerd worden. Ook andere betrokken partijen zoals GGD, verslavingszorg, politie, scholen en sportverenigingen kunnen hierbij betrokken worden. Dit kan door ambtelijk een projectgroep in te stellen, bestaande uit professionals van verschillende beleidsterreinen. Deze projectgroep kan vervolgens verantwoordelijk voor de onderlinge afstemming zijn.

In een aantal gemeenten is al een dergelijk beleid geformuleerd. De gemeente Katwijk was een van de eerste gemeenten die een dergelijk beleid had. Het alcoholplan Katwijk is opgesteld door de Stuurgroep alcoholplan Katwijk. Deze stuurgroep bestond niet alleen uit gemeenteambtenaren, maar ook uit andere betrokkenen, zoals politie, scholen, horecaondernemers, GGD en verslavingszorg. Het is belangrijk om zoveel mogelijk relevante partijen te betrekken, om zo ook een zo groot mogelijk draagvlak voor het beleid te creëren.

 

Om de lokale partijen te ondersteunen heeft de Voedsel en Waren Autoriteit, in opdracht van het Ministerie van VWS,  een handleiding lokaal alcoholbeleid ontwikkeld. Daarnaast is een stappenplan lokaal alcoholbeleid en een overzicht van beschikbare alcoholinterventies beschikbaar.[7]

 

Eenheid in beleid

Naast een integraal gemeentelijk beleid is het van belang dat gemeenten onderling één lijn trekken. Het is erg onwenselijk als bijvoorbeeld gemeente A zijn sluitingstijden vervroegt en daardoor al het uitgaanspubliek van gemeente A naar gemeente B gaat. De provincies kunnen hierin een rol vervullen. Zo heeft de provincie Friesland een notitie ‘Fries alcoholbeleid en jeugd’ opgesteld, waarin gemeenten kaders worden meegegeven voor een ‘Fries alcoholbeleid’.

Doordat sommige gemeenten op de grens van twee of drie provincies liggen is het belangrijk dat men ook over provinciegrenzen heen kijkt. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld afspreken uniformiteit aan te brengen in hun lokale regelgeving.

 

Voorbeeld van integraal lokaal alcoholbeleid: Katwijk[8]

In Katwijk werd in 1993 het Katwijkse Platform Verslavingszorg opgericht (tegenwoordig Platform Kocon[9]), een lokaal samenwerkingsverband op het gebied van alcohol en drugs, gericht op preventie, zorg en herstel. Het platform werd op initiatief van een jongerenwerker van de gemeente opgezet. Hij riep een groep betrokkenen bij elkaar: gemeente, GGD, welzijnswerk, politie, etc.

Met behulp van denktanks, waarin 30 tot 40 mensen uit de maatschappij participeerden, heeft het Platform Kocon een Alcoholplan[10] opgesteld. Dit heeft onder andere geleid tot de Meetkeet Alcohol, tot voorlichting aan jongeren (Biervatenpraat), tot een bezinning op het gebied van regelgeving en het in kaart brengen van alle bestaande regels op het gebied van alcohol.

Doel van het Alcoholplan is het verminderen van gezondheidsproblemen en overlastsituaties als gevolg van overmatig alcoholgebruik, met de volgende subdoelen:

-     Het uitstellen van het eerste gebruik van alcohol. 

-     Het tegengaan van de verkoop van alcohol aan mensen jonger dan 16 jaar. 

-     Het afremmen van het overmatig gebruik door het aanbieden van voldoende mogelijkheden tot vermaak en het creëren van een veilige en gezonde uitgaansomgeving. 

 

Voorbeeld van eenheid in beleid: regio IJsselland

De gemeenten in de regio IJsselland hebben afgesproken een alcoholmatigingsbeleid te voeren waarin is vastgelegd wat de diverse partijen daaraan doen, welke maatregelen genomen worden en hoe de handhaving is.

In regionaal verband maken de gemeenten een plan van aanpak voor de problematiek van keten en hokken, die vaak als onderkomen voor jongeren dienen en waar zij ongecontroleerd alcohol gebruiken. In dit regionale plan blijven wel verschillen per gemeente mogelijk.

 

Het Rijk ondersteunt de gemeenten in maatregelen die zij kunnen nemen:

• in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wordt gekeken naar maatregelen tegen alcoholgebruik in Algemene Plaatselijke Verordeningen, die een voorbeeld kunnen zijn voor andere gemeenten (bijvoorbeeld over sluitingstijden of over alcoholgebruik in het openbaar);

• onderzoek naar (juridische) mogelijkheden om keten en hokken aan te pakken, alcohol in sportkantines in de ochtenduren te verbieden en verkoop van alcohol onder de 16 jaar in winkels tegen te gaan.

Verder zal het Rijk cursussen alcoholpreventie ontwikkelen en aan gemeenten aanbieden. Deze cursussen richten zich ook op ouders die te weinig ondernemen tegen het alcoholgebruik van hun kinderen.

 

Voorbeeld ketenbeleid: Staphorst

Nederland telt naar schatting 3500 keten. Meer dan de helft van de gemeenten heeft (nog) geen beleid.[11] Er is geen landelijke regelgeving voor het verschijnsel keten, zodat gemeenten hier hun eigen weg in moeten vinden.

De gemeente Staphorst heeft onlangs haar eigen keetbeleid geformuleerd. In de beleidsnotitie ”Keten in beeld[12]” heeft de gemeente Staphorst een tienpuntenplan staan waarin concrete regels zijn opgenomen met betrekking tot de ligging/vestiging van de keet, de brandveiligheid en de alcoholverstrekking. Wanneer keten aan de tien eisen van de gemeente voldoen en de initiatiefnemers een certificaat hebben ondertekend waarin de afspraken worden vastgelegd, mogen de keten blijven bestaan. Bij overtreding wordt dan in eerste instantie de communicatie gezocht. Eigenaren en jongeren van de keet worden vervolgens in de gelegenheid gesteld de situatie binnen de keet te verbeteren. Als verbeteringen hardnekkig uitblijven, de regels ten aanzien van veiligheid, commercie en volksgezondheid uiteindelijk niet nageleefd worden, wordt er handhavend opgetreden.

 

Notitie BV

Door de BestuurdersVereniging is een notitie geschreven over keetbeleid. Deze kan gedownload worden op Intranet.[13].

 

Conclusies

Nederlandse jongeren drinken veel, Zowel het rijk, de provincies als gemeenten hebben verantwoordelijkheden en mogelijkheden om iets te doen aan overmatig drankgebruik. Gemeenten spelen een steeds grotere rol in de aanpak van de alcoholproblematiek. De ChristenUnie vindt het heel belangrijk om als overheid actief te zijn op het gebied van preventie, signalering en hulpverlening. Alcoholbeleid omvat een veelheid aan beleidsterreinen en betrokkenen. Het is daarom belangrijk dat gemeenten integraal beleid formuleren. ChristenUnie-politici zouden zich daarom lokaal en provinciaal in moeten zetten voor een sluitende aanpak, om zo samen met alle betrokkenen onze jongeren een gezonde start te geven.

 

 

 

TIP:

 

-         http://Intranet.christenunie.nl/lokaalalcoholbeleid (alleen toegankelijk voor leden van de BestuurdersVereniging). Hier vindt u o.a.

  • de notitie Keetbeleid (BestuurdersVereniging)
  • Alcoholplan Katwijk
  • ChristenUnie visie
  • Beleidsplannen van gemeenten
  • Veelgestelde vragen over lokaal alcoholbeleid (oa over sluitingstijden horecagelegenheden)

 

           

Bronnen:

-         Buitelaar, Saskia (2007). Samen strijden tegen de drank. Binnenlands Bestuur, nr, 4, 26 januari 2007

-         ChristenUnie, Handboek gemeente en provincie (http://intranet.christenunie.nl (Handboek))

-         ChristenUnie, verkiezingsprogramma Tweede Kamerverkiezingen 2006

-         DenkWijzer (2003). Communicatie en samenhang – interview met een bevlogen huisarts. Jaargang 3, nr. 5, december 2003

-         Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007, p36

-         Ministerie van VWS (september 2007). Gezond zijn, gezond blijven. Een visie op gezondheid en preventie. Den Haag.

-         Mulder, drs. J. Lokaal alcoholbeleid. Onderzoek naar het alcoholbeleid in de 100 grootste Nederlandse gemeenten – STAP, Utrecht, 2004

-         Overeenkomst 2007-2008 tussen de minister van BZK en de West Friese gemeenten van de regio Noord-Holland Noord – Programmabureau Integrale veiligheid Noord Holland Noord – november 2007

-         RIVM, (2006). Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2006: Zorg voor gezondheid. (zie ook www.nationaalkompas.nl)

-         www.alcoholinfo.nl 

-         www.kocon.nl

 

 

 

 

KADER:

De onderscheiden verantwoordelijkheden en bevoegdheden [14]

 

Gemeenten, provincies en rijk zijn allemaal op hun manier bezig met het voorkomen van overmatig drankgebruik door jongeren. Om helder te krijgen welke bestuurslaag waar precies voor verantwoordelijk is, worden hier de onderscheiden verantwoordelijkheden en bevoegdheden van rijk, provincie en gemeente beschreven.

 

Rijk

Het ministerie van VWS is verantwoordelijk voor het alcoholbeleid en daarbinnen voor de

coördinatie van de preventie van overmatig alcoholgebruik. Zij heeft daarin samen met het Ministerie van Justitie een wet- en regelgevende rol. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de alcoholverkeerswetgeving. Het nieuwe programmaministerie Jeugd en Gezin houdt zich bezig met gezonde leefstijl en alcoholgebruik onder jeugd.

 

Het rijk bepaalt waar drank verkocht mag worden, onder welke voorwaarden en aan wie.

Door accijnsheffingen kan het rijk het prijsniveau beïnvloeden. Verder financiert het rijk

massamediale campagnes. Het rijk stelt aan gemeenten financiën ter beschikking voor

preventie en hulpverlening en geeft richtlijnen hoe die preventie kan worden vorm gegeven.

 

De provincie

Provincie ondersteunt gemeenten bij ontwikkeling en uitvoering van beleid.

 

De gemeente

Gemeente kan alcohol vanuit twee invalshoeken benaderen: via de taakvelden gezondheidsbeleid & jeugdbeleid en via openbare orde & veiligheid.

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid voor alcoholgebruik op basis van:

- de Drank- en Horecawet;

- de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid;

- de Wet Maatschappelijke Ondersteuning.

 

De gemeente heeft bevoegdheden middels:

- Drank- en horecawet: bijvoorbeeld het verstrekken van vergunningen voor bijzondere

activiteiten en evenementen en het screenen van reeds afgegeven vergunningen.

Toezicht op de naleving van de Drank- en horecawet vindt plaats door Voedsel en

Warenautoriteit;

- Algemeen Plaatselijke Verordening (APV): bijvoorbeeld een exploitatievergunning

weigeren of intrekken;

- De inzet van politie m.b.t. signalering en toezicht, optreden bij strafbare feiten, openbare

orde.

- Het maken van uitvoeringsafspraken met door haar gefinancierde organisaties als Verslavingszorg, Thuiszorg, GGD.

 

Bij het vormgeven van beleid is het belangrijk om ook rekening te houden met andere betrokken partijen, zoals politie, GGD, welzijnsorganisaties, scholen en sportverenigingen (drankgebruik in kantines).



[1] Ministerie van VWS (september 2007). Gezond zijn, gezond blijven. Een visie op gezondheid en preventie. Den Haag.

[2] Overeenkomst 2007-2008 tussen de minister van BZK en de West-Friese gemeenten van de regio Noord-Holland Noord – Programmabureau Integrale veiligheid Noord Holland Noord – november 2007

[3] Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2006: Zorg voor gezondheid. RIVM. (zie ook www.nationaalkompas.nl).

[4] Verkiezingsprogramma ChristenUnie Tweede Kamerverkiezingen 2006

[5] Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007, p36

[6] Vragenuur Tweede Kamer, 9 oktober 2007 (Illegale vekoop sterke drank)

[7] http://www.alcoholinfo.nl/index.cfm?act=esite.tonen&a=2&b=174&c=381

[8] Lees ook: Communicatie en samenhang – interview met een bevlogen huisarts. DenkWijzer,jaargang 3 nr 5 dec 2003 (interview nav alcoholplan Katwijk)

[10] Op http://intranet.christenunie.nl/lokaalalcoholbeleid is het Katwijkse Alcoholplan te downloaden.

[11] Drankketen nauwelijks aangepakt  / Nederlands Dagblad, 3 november 2007.

[14]Deze paragraaf is grotendeels overgenomen uit rapport ‘Fries alcoholbeleid en jeugd’
(http://www.ilv.nl/binaries/ccv/dossiers/uitgaan-en-recreeren/lokaal-alcoholbeleid/friesland_alcoholbeleid.pdf)