Passend onderwijs prikkelt professionaliteit

Passend onderwijs prikkelt professionaliteit

 

Door Ton van Leijen, adjunct-directeur bij het LVGS, de besturenorganisatie van het gereformeerd onderwijs[1] en fractievoorzitter in de gemeente Oldebroek.  

 

 

Elke ouder of verzorger zoekt voor zijn of haar kind goed onderwijs. Onderwijs dat recht doet aan de talenten en unieke mogelijkheden van een kind. Dat een kind voorbereidt op het vervolgonderwijs en toerust voor een goede plaats in de samenleving. Onderwijs waarbij een kind zich veilig voelt. Dat zijn ook de idealen en doelen van elke goede school. Sommige kinderen hebben specifieke zorg nodig. En dan wordt het spannend, want een school heeft ook z’n grenzen. Dan moet er hulp van buiten komen, of kan plaatsing op een andere school zelfs beter zijn. Als de zorg maar op maat van de leerling is. Wat dat betreft is er veel goeds tot stand gekomen. Maar het kan beter, het moet beter. Daarover gaat passend onderwijs.

 

Ontstaan passend onderwijs

In een voortdurend zoeken naar goede zorg voor kinderen zijn er aparte zorgmogelijkheden ontstaan. In de periode 1990 tot 2000 ontstonden verschillende (wettelijke) projecten.[2] Hoewel die goede effecten opleveren, raken er nog steeds kinderen tussen wal en schip. Evaluatie (2003/2004) bracht tot de overallconclusie dat het huidige regelstelsel een effectieve aanpak belemmert. De structuren zijn complex: elke voorziening heeft zijn eigen indicatiestelling, financieringswijze en bestuurlijke organisatie, zonder onderlinge samenhang. Benodigd aangepast onderwijs wordt te vaak buiten de klas gegeven. De gewenste integratie van leerlingen met een handicap loopt niet op alle scholen gemakkelijk. De doorlooptijden naar speciaal (basis)onderwijs zijn te lang, waardoor wachtlijsten ontstaan. Kortom: er is een herijking van de zorg nodig, en die  aanpak heeft de naam passend onderwijs gekregen.[3]

 

Passend onderwijs op hoofdlijnen

Bij passend onderwijs staat kwaliteitsverbetering in de zorg voor leerlingen centraal. Daarbij is het streven er op gericht om meer flexibiliteit te bereiken door minder en andere regelgeving. Er wordt uitgegaan van de bestaande samenwerking, en sterk gehecht aan behoud van de expertise van (met name) het speciaal basisonderwijs.[4]

 

Zorgplicht en ouders

Een modern sturingsinstrument is de zogenoemde zorgplicht. Voor passend onderwijs komt dat neer op een (wettelijke) plicht voor het schoolbestuur om passende zorg te arrangeren. Bij aanmelding van een leerling, dan wel tijdens de schoolloopbaan. Hetzij door extra programma’s binnen de school, hetzij door samenwerking. Een bestuur kan daarbij een kind met speciale zorgbehoefte dus niet simpel weigeren met het argument ‘wij kunnen deze zorg niet bieden’, maar moet in zijn netwerk zoeken naar wie dat dan wel kan doen.

Voor het bijzonder onderwijs betekent dit overigens niet dat de bestaande wettelijke vrijheid van een eigen toelatingsbeleid vervalt. Het kan wel betekenen dat zo’n bestuur voor een aangemelde leerling die niet past bij die eigen identiteit zelf actief zoekt naar een plek elders waar die leerling geholpen kan worden. Zo is er altijd een ‘probleemeigenaar’.

 

Hierbij wordt de mogelijkheid van een second opinion voorzien, en zal er een geschillenregeling komen voor situaties waarin ouders en school van mening verschillen over plaatsing. De op handen zijnde veranderingen versterken overigens ook breder de positie van ouders. Binnen het zorgtraject van de individuele leerling, maar ook voor het collectief van ouders. Voor zover dat een school of groep van scholen onder hetzelfde bestuur betreft lijkt me dat uitstekend. Kritisch sta ik echter tegenover de overweging om bovenbestuurlijke platforms van ouders in te richten die als een soort consumentenorganisatie over de zorgkwaliteit wat te zeggen hebben.[5]

 

Voor de reguliere school betekent de zorgplicht enerzijds een uitdaging om zijn eigen zorgaanbod zo optimaal mogelijk in te richten, en anderzijds de noodzaak om te beschikken over voldoende samenwerkingspartners. Er is echter bijvoorbeeld geen dwang tot inclusief onderwijs.[6]

 

Samenwerkingsstructuren en indicatiestelling

De opeenvolgende bewindslieden willen uitgaan van de bestaande samenwerkingsstructuren. In de te optimaliseren netwerken participeren ook de Regionale Expertisecentra van de clusters in het speciaal onderwijs (zie de bijdrage van Eric Rietkerk), en mogelijk de scholen voor havo/vwo. De staatssecretaris wil dat elk regionaal netwerk een geïntegreerde indicatiestelling (één-loket-gedachte) heeft zodat er één indicatieorgaan voor het onderwijs (in die regio) ontstaat. Daarvoor wordt een landelijke geschillenregeling ingericht. Die indicatiestelling wordt zoveel mogelijk afgestemd met indicatiestelling buiten het onderwijs, de jeugdzorg, en de uitkomsten van de operatie Jong.[7] Ook binnen de ZAT’s (zorgadviesteams die in sommige regio’s fungeren) kunnen afspraken worden gemaakt over de indicatie van individuele leerlingen. Het centrum voor jeugd en gezin participeert in het ZAT. Staatssecretaris Dijksma wil dat de samenwerking met gemeentelijke en provinciale jeugdzorg sluitend wordt geregeld, en stemt dit uiteraard af met minister Rouvoet.

 

Inzet middelen

Binnen een regionaal netwerk moeten de middelen doelmatig en flexibel kunnen worden ingezet. Daarom wil de staatssecretaris de toekenning van zorgmiddelen aan de netwerkpartners voor een deel vereenvoudigen. Zo wordt de wettelijke regeling voor het grensverkeer (primair onderwijs) vereenvoudigd, en kunnen scholen zelf afspraken maken over hoe zij dat willen verrekenen. De budgetten voor de samenwerkingsverbanden wil zij zo houden en verhogen met het oog op de aansluiting van havo/vwo. De bekostiging voor lwoo en pro wordt niet gewijzigd.

De rugzak vraagt een grondiger aanpassing: voor een deel van de leerlingen kan de huidige individuele bekostigingssystematiek blijven bestaan, voor een ander deel wordt de overgang naar een vorm van budgetfinanciering overwogen, waarbij het schooldeel naar de samenwerking kan gaan, en het ambulante begeleidingsdeel naar de rec’s/(v)so-scholen. Binnen het netwerk maken de deelnemers afspraken over de inzet van deze middelen. De bekostiging van de (v)so-scholen wordt ook gebudgetteerd. De (v)so-scholen/REC’s maken  binnen de regionale netwerken afspraken over de plaatsing van leerlingen binnen de beschikbare plaatsingscapaciteit van de (v)so-scholen. 

 

Groeibeheersing en bekostiging

In 2011 wordt bij de invoering van de nieuwe wetgeving de toedeling van de middelen voor (v)so/lgf gebaseerd op de huidige (historisch gegroeide) situatie. Het kabinet vindt verdere groei van de uitgaven voor (v)so en rugzakfinanciering ongewenst. Die groei beperkt de mogelijkheden van scholen om de kwaliteit te verbeteren.[8] Daardoor raakt het bestand aan ervaren personeel uitgeput. Het kabinet wil daarom inzetten op stabilisatie van de omvang van het (v)so en de rugzakfinanciering in de komende jaren.

Het zal duidelijk zijn dat de onderwijsorganisaties bij deze ‘bevriezing’ grote vraagtekens plaatsen. Als door een optelsom van maatschappelijke ontwikkelingen de problematiek op scholen verzwaart, is het eerste antwoord daarop niet een beperking van de (financiële) middelen van de scholen![9] Anderzijds mag worden gevraagd van scholen dat zij eerlijk onder ogen zien of hier geen scheefgroei is ontstaan die men zelf in positieve zin kan ombuigen.

 

Stand van zaken

Over veel elementen van passend onderwijs is het laatste woord nog niet gezegd. Ook de Tweede Kamer kon op 6 juli 2007 nog geen groen licht geven. De staatssecretaris zegde daarin een vervolgbrief toe. Voor het welslagen van passend onderwijs is zonder twijfel extra budget nodig, maar daarover liet de staatssecretaris zich niet uit. Op prinsjesdag wordt hopelijk zichtbaar wat er op dit punt gaat gebeuren.

Het is de bedoeling dat de geschetste hoofdlijnen in 2011 een basis hebben gekregen in de wetgeving. Dan zou er ook een landelijk dekkende infrastructuur van regionale netwerken moeten zijn. De onderwijsorganisaties waaronder het LVGS hebben over het voorgaande intensief overleg met het ministerie. Er lopen diverse pilots en andere praktijkprojecten die intensief gemonitord worden. De organisaties pleiten voor een lerende aanpak. Voor zichzelf zien zij een inspanningsverplichting, mits de randvoorwaarden dat toestaan. 

 

Earned autonomy

De geschetste ontwikkeling, vooral de zorgplicht, past in het huidige beleidsklimaat. In de moderne governance-gedachte neemt de overheid een andere rol aan. Meer terughoudend en meer regelend op hoofdlijnen. Waarbij vooral het dat, maar minder het hoe wordt voorgeschreven. Waarbij globale regels vooraf worden gecombineerd met controle op de resultaten achteraf. Meer ruimte voor scholen ten gunste van eigen kwaliteitsbeleid, eigen intern toezicht etc., en een bescheidener rol voor de inspectie, die meer ‘proportioneel’ gaat toezien. Dit alles vanuit het gedachtengoed van een earned autonomy: naarmate de school meer volgens eigen standaarden erin slaagt kwaliteit te realiseren zal ze minder overheidsbemoeienis ervaren. Dit gedachtengoed is volop in ontwikkeling.

 

Voorlopige beoordeling

Op dit moment is het moeilijk om een ‘definitieve’ beoordeling te geven: teveel onderdelen vragen nog om een heldere uitwerking. Ook de pilots moeten nog leereffecten opleveren. Principieel gezien zijn er over de nieuw gedachte rol van de overheid in het onderwijs, de collectieve ouderplatforms e.d. flinke vraagtekens te plaatsen. Maar de richting waarin men zoekt, verdient steun. Voorwaarde is dat er degelijk wordt geïnvesteerd in deskundigheidsbevordering, scholing, maar ook in het inrichten van de versterkte netwerken. Passend onderwijs is een antwoord op een serieus probleem. Een probleem dat niet bij elke school, in elke regio gelijk is. Daarom is een flexibele aanpak een goede. In hun samenwerking kunnen partners in een regio samen bezien wat zij in huis hebben, waar zij elkaar kunnen helpen, enzovoorts. Dat is allemaal in het belang van de leerling die extra zorg nodig heeft. Hoewel dat een beperkte groep is (het gros van de leerlingen kan gelukkig een relatief normale schoolloopbaan doormaken) heeft passend onderwijs toch impact op (de zorg voor) alle leerlingen.

 

En de onderwijsvrijheid?

Elke individuele school zal zichzelf opnieuw de vraag stellen: waar ligt in onze eigen visie idealiter onze zorggrens? Kunnen we ons als school verder ontwikkelen om zelf meer passend onderwijs te kunnen bieden? Tegelijkertijd kan het scholen zich ervan bewust maken dat zij niet te lang moet ‘aanmodderen’ met een leerling, maar mogelijk eerder een meer passende hulp inschakelen. Dat is op zich niet nieuw, maar de komende zorgplicht en de herijking van samenwerking zal dat naar mijn inschatting wel versterken.

Ik hoop dat scholen dit professioneel oppakken; zij zijn immers al vertrouwd met samenwerking, ofschoon het aantal samenwerkingspartners naar ik inschat aanzienlijk zal toenemen. Ook de betrokkenheid van jeugdzorg, zorgadviesteams e.d. vergt wellicht meer overleg dan tot nu toe. Maar het doel rechtvaardigt dit alleszins. Het bijzonder onderwijs behoudt zijn vrijheid voor een eigen toelatingsbeleid. Als een leerling echter niet bij de identiteit van een school hoort, mag de zorgplicht als maatschappelijke bijdrage verdedigd worden, namelijk om de betreffende ouders te helpen naar een school of zorgarrangement waarmee hun kind is gediend. Daar bestaat een passend woord voor: ‘naastenliefde’.

 

Kansen en uitdagingen

Het onderwijsstelsel in Nederland kent vrijheid voor scholen om onderwijs en vorming te bieden die aansluiten bij de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging van de ouders. Het is opdracht en uitdaging voor met name het christelijk onderwijs om zich optimaal te ontwikkelen in termen van kwaliteit en identiteit. Daarbinnen heeft de leerlingenzorg een extra dimensie: recht doen aan elk individueel kind, zeker als dat kind speciale zorg nodig heeft. Passend onderwijs brengt een nieuwe prikkel tot bezinning daarop. Extra inzet door vergroting van de eigen zorgcapaciteit, dan wel door samenwerking met anderen, kan uiteindelijk betekenen dat voor meer kinderen (langer) christelijk onderwijs mogelijk is. Als passend onderwijs dat oplevert is het een goede koerswijziging.

 

 

 

 



[1] Hij participeert als belangenbehartiger in het landelijk overleg over Passend onderwijs van de onderwijsorganisaties en het ministerie van OCW.

[2] Denk hierbij aan Weer Samen Naar School in het primair onderwijs (WSNS), de Leerlinggebonden financiering (ook wel Rugzakje genoemd) in primair en voortgezet onderwijs (LGF), de leerlingenzorg in het vmbo (lwoo en pro: leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs), en het onderwijskansenbeleid, ofwel Oab (voorheen onderwijsachterstandenbeleid genoemd). Zie voor de problemen die deze versnippering oplevert ook de bijdrage van Eric Rietkerk.

 

[3] De hoofdlijnen van passend onderwijs zijn te vinden in de beleidsstukken onder Minister Van der Hoeven (december 2004, april 2005, 30 september 2005, en januari 2007); en meest actueel in de beleidsbrief van 25 juni 2007 onder staatssecretaris Dijksma.

 

[4] Kamerlid Arie Slob heeft zich expliciet uitgesproken voor behoud van de expertise van het speciaal basisonderwijs, overigens geheel in de geest van voormalig kamerlid Gert Schutte, die de positie van dit onderwijs via een amendement wist te verankeren bij de WSNS-wetgeving begin negentiger jaren.

 

[5]  Weliswaar biedt de nieuwe Wet Medezeggenschap Scholen al de mogelijkheid van een bovenbestuurlijke (Gemeenschappelijke) Medezeggenschapsraad, maar dat is op vrijwillige basis (dat wil zeggen: als de betreffende (G)MR-en meewerken). De hier bedoelde invloed zou een novum zijn voor het onderwijs; het bevoegd gezag is immers als eindverantwoordelijke aanspreekbaar door de interne stakeholders; als bevoegd gezag en interne betrokkenen het eens zijn over het eigen zorgbeleid past daar geen invloed bij van een extern oudercollectief.

 

[6] Onder inclusief onderwijs wordt in zijn ultieme vorm verstaan dat een school in principe alle vormen van bijzondere zorg zelf kan bieden, opvang van leerlingen met lichamelijke handicaps inbegrepen.

 

[7] Relevant zijn de rapporten van de regeringscommissaris voor het jeugdbeleid Steven van Eijk Koersen op het kind van april 2006 en Groeistuipen in het speciaal onderwijs van januari 2007; hoewel deze zeker de materie die in dit artikel wordt behandeld raken, laat ik ze hier verder buiten beschouwing.

 

[8] Bij de invoering van LGF was de verwachting dat het aantal leerlingen met een indicatie voor (voortgezet) speciaal onderwijs stabiel zou blijven. De inzet was dat 25% van de geïndiceerde leerlingen met een rugzak naar het regulier onderwijs zou gaan in plaats van naar het (voortgezet) speciaal onderwijs. Maar dat is heel anders gelopen: het aantal geïndiceerde leerlingen groeide met meer dan 50% tot boven de 90.000. De grootste groei doet zich voor in het cluster-4 onderwijs.

 

[9] Dit hebben de organisaties voor bestuur, management en personeel onder andere met hun brief van 6 september 2006 onder de aandacht gebracht van de Vaste Commissie voor Onderwijs in de Tweede Kamer.