De Publieke Omroep in het coalitieakkoord

De Publieke Omroep in het regeerakkoord

 

Door Henk Hagoort, directeur Evangelische Omroep

 

 

De verhouding tussen de politiek en de media is altijd een spannende geweest. Er zijn in het verre verleden kabinetten gevallen over de publieke omroep (1965) en recent staatssecretarissen vastgelopen op dit politiek beladen dossier (bijvoorbeeld Medy van der Laan). Ook het nieuwe kabinet heeft een paragraaf opgenomen over de Publieke Omroep. In deze bijdrage wil ik deze paragraaf plaatsen en duiden in de context van de omroeppolitieke ontwikkelingen van de laatste jaren.

 

Het veranderde medialandschap

Het medialandschap is sinds de jaren ’90 op twee punten fundamenteel veranderd. Deze veranderingen verklaren het huidige debat rond de Publieke Omroep.

 

1. De opkomst van commerciële televisie

De eerste verandering is de opkomst van commerciële televisie. Tot 1990 kende de Publieke Omroep nauwelijks concurrentie. Er waren tot 1989 twee Nederlandstalige publieke zenders en pas na 1990 was er sprake van serieuze commerciële concurrentie. Marktaandelen van 80 a 90% waren voor de Publieke Omroep normaal. In de jaren ’90 is het Nederlandse televisielandschap uitgegroeid tot één van de meest competitieve van Europa. Er zijn ongeveer 10 Nederlandstalige zenders die avond na avond om de aandacht van de kijker vechten. Het Publieke Bestel was traditioneel gebaseerd op omroepverenigingen die samen de dienst uitmaakten in Hilversum en stuk voor stuk probeerden om los van elkaar zo mooi en onderscheiden mogelijke programma’s te maken. De Publieke Omroep werd gezien als een onderdeel van het maatschappelijk middenveld,  dat vooral de ruimte moest laten aan de autonomie van de afzonderlijke verenigingen. Centrale (overheids)bemoeienis was in die visie uit den boze. Zie het als een voetbalelftal. Tot de jaren ’90 kon elke getalenteerde omroepvereniging zijn eigen kunsten met de bal laten zien. Sinds de jaren ’90 moeten de omroepen als team ook een gezamenlijke wedstrijd spelen tegen de concurrentie. Dat vraagt dat het individuele talent zich ondergeschikt maakt aan het teamspel en aan de taktiek van het elftal. En het vereist een ‘technische staf’ die beslist over de opstelling en de taktiek. Die laatste rol is toebedeeld aan de Raad van Bestuur van de Publieke Omroep. Deze Raad van Bestuur treedt op als de technische staf: ze hoeven niet zelf te voetballen en maken ook geen doelpunten. Ze regelen wel de opstelling en de taktiek met als doelstelling te zorgen dat het geheel in de strijd met de commerciëlen meer is dan de optelsom der delen. De omroepverenigingen blijven in deze beeldspraak de ‘veldspelers’ die met creatieve programma’s komen, maar moeten wel iets van hun macht en onafhankelijkheid inleveren ten bate van het geheel. Dat laatste is de afgelopen jaren niet vanzelf gegaan. Sterker nog: dat heeft een lange stammenstrijd opgeleverd tussen omroepen enerzijds en de centrale macht anderzijds.

 

2. De relatie met de overheid

De tweede verandering is de relatie met de overheid. Tot eind jaren ’90 kreeg de Publieke Omroep zijn financiële middelen rechtstreeks van de kijkers en luisteraars via kijk- en luistergeld. Vanaf 2000 is dat ‘gefiscaliseerd’ en worden de omroepen betaald uit de Rijksbegroting. Dat heeft de Publieke Omroep kwetsbaar gemaakt voor overheidsbemoeienis. Maar het heeft ook gegeven dat de opdracht van de Publieke Omroep meer en meer is geformuleerd als een ‘publieke functie’ of ‘maatschappelijke opdracht’. Verenigingen voeren niet primair de missie uit die de leden van omroepverenigingen hen geven, ze voeren allereerst een opdracht uit die ze van de overheid ontvangen en waarvoor ze belastinggeld ontvangen. Deze omkering heeft grote gevolgen voor de positionering van de Publieke Omroep in het publieke debat. Was vroeger de optelsom van het aanbod van de omroepverenigingen ook automatisch het gewenste aanbod van de Publieke Omroep, tegenwoordig wordt aan de ‘bovenkant’ eerst de maatschappelijke opdracht en publieke functie benoemd, en wordt vervolgens gekeken welke bijdrage omroepverenigingen daar vanuit hun missie aan kunnen leveren. Dat heeft er de afgelopen jaren toe geleid dat er ‘witte vlekken’ en ‘dubbelingen’ werden geconstateerd. Sommige groepen werden onvoldoende bereikt (jongeren, allochtonen), andere groepen teveel. Sommige genres worden teveel aangeboden (informatieve programma’s) en andere te weinig (drama).

 

Gevolgen

Beide ontwikkelingen hebben de Publieke Omroep onder spanning gezet. Het aloude systeem van omroepverenigingen kraakte en was volgens sommigen verouderd. Onder die druk dreigen politici of andere betrokkenen soms te kiezen voor de eenvoudige keuze. Maar een simpele oplossing voor een complexe materie als de Publieke Omroep heeft altijd een hoge prijs.

 

Te simpele oplossingen

Wie bijvoorbeeld zou kiezen voor de eenvoudige oplossing van een staatsomroep, geeft daarmee de macht aan de makers. Dat leidt tot een logge, bureaucratische Publieke Omroep. Want hoe goed het imago van de BBC ook is, dat kwaliteitsverschil komt niet voort uit de organisatievorm van de BBC, maar uit de budgetten per programma die vele malen groter zijn dan in Nederland. De Engelse burger betaalt vele malen meer voor zijn publieke omroep dan de Nederlandse en krijgt waar voor zijn geld. De organisatie van de BBC staat daarentegen alom bekend vanwege zijn logge bureaucratische gehalte. Het Nederlandse bestel is uniek omdat het de mediamacht niet bij de makers legt, ook niet bij de staat of de markt, maar bij de burgers. Burgers kunnen via omroepverenigingen rechtstreeks invloed uitoefenen op het programma-aanbod van de Publieke Omroep. Tegelijkertijd zorgen zelfstandige omroepverenigingen met die miljoenen leden ervoor dat  het programma-aanbod pluriform is en ook de ‘uitersten’ omvat. Voor het functioneren van de democratie zijn juist die uitersten belangrijk. In een BBC-achtige staatsomroep, waar in werkelijkheid de makers de baas zijn, gaat uiteindelijk het grijze midden, het politiek correcte en het compromis de boventoon voeren. De film Submission van Theo van Gogh, die in Nederland door de VPRO werd uitgezonden, zou binnen de BBC gesneuveld zijn. En welk bestel in Europa verenigt uitersten als BNN en de EO?

Wie kiest voor de simpele oplossing om de omroepverenigingen af te schaffen of te laten fuseren, brengt deze pluriformiteit in gevaar. Als illustratie kan de ontwikkeling rond actualiteitenprogramma’s dienen. In de jaren ’90 zijn de verschillende rubrieken van de omroepverenigingen (Brandpunt, Tijdsein, Achter het nieuws etc.) opgegaan in samenwerkingsverbanden (NOVA, EenVandaag, Netwerk). Redacties gingen binnen deze rubrieken vergaand samenwerken, met precies het effect dat ik hierboven beschreef. De makers werden in toenemende mate zelf de baas, de actualiteitenrubrieken gingen in hun streven naar zogenaamde objectiviteit steeds meer op elkaar lijken en de pluriformiteit nam af. Als EO hebben we jarenlang vrij eenzaam verzet geboden tegen deze trend, en pas de laatste jaren wordt dat breder opgepakt als inderdaad een verlies aan kleur en verscheidenheid. Het is eerder een uitdaging om deze trend te keren, dan om in Hilversum door te gaan op de weg van meer inhoudelijke samenwerking en dus minder verscheidenheid.

 

Aan de andere kant is de simpele oplossing dat de macht helemaal terug moet naar de omroepverenigingen ook geen begaanbare weg. Daarvoor zijn de hierboven geschetste ontwikkelingen in het medialandschap te fundamenteel. Omroepverenigingen die in het verzet blijven volharden tegen een centrale en sturende rol van de Raad van Bestuur plaatsen zich buiten de discussie. Juist de digitale toekomst met een steeds hardere strijd om de aandacht van de kijker vraagt om een gezamenlijk optrekken. Op het strijdtoneel dienen zich nieuwe partijen aan: kabelaars, telecombedrijven, mediagiganten als Endemol, etc. Als individuele spelers zijn de omroepen kansloos in dit mediageweld.

 

Het is de verdienste van het nieuwe regeerakkoord dat beide rollen binnen het bestel ruiterlijk worden erkend: de Raad van Bestuur gaat over het beleid en de plaatsing van programma’s, en de omroepverenigingen zijn als zelfstandige organisaties verantwoordelijk voor de inhoud. Nadrukkelijk wordt in het regeerakkoord ook aangegeven dat omroepverenigingen autonome organisaties dienen te zijn en te blijven. Dit om de gedachte dat de oplossing ligt in schaalvergroting en fusies bij voorbaat uit te bannen. Maar hoe moet het dan wel verder?

 

 

Hoe wel verder?

Alvorens in oplossingen te denken moeten er binnen en buiten Hilversum een drietal zaken worden erkend. Op die punten moet de strijdbijl begraven worden om de weg vrij te maken naar een gezamenlijk gedragen toekomst.

In de eerste plaats moeten we erkennen dat de publieke functie van de Publieke Omroep niet enkel en alleen door omroepverenigingen kan worden uitgevoerd. Voor het vorm geven van de maatschappelijke opdracht zijn ook taakorganisaties nodig als de NOS, de NPS, teleac/Not etc. Deze taakorganisaties vervullen nu ongeveer 40% van de zendtijd. Zij zullen moeten erkennen dat ze elkaar aanvullen en elkaar niet beconcurreren.

In de tweede plaats zal de eigen verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur van de Publieke Omroep voor beleid en programmering moeten worden erkend door de omroepverenigingen. Zij moeten hun eigenbelang inbrengen als onderdeel van het gezamenlijke belang. De onvruchtbare tegenstelling tussen ‘centraal’ en ‘decentraal’ die Hilversum al 15 jaar verlamt, moet worden beëindigd. Ook hier geldt dat beide rollen en verantwoordelijkheden elkaar aanvullen en niet tegenspreken.

In de derde plaats mag van de Raad van Bestuur en hun staf een ruiterlijke erkenning worden gevraagd van de eigenstandige verantwoordelijkheid van de omroepverenigingen en hun missies. De omroepverenigingen en de pluriformiteit die zij brengen zijn geen last uit het verleden, maar een waarde voor de toekomst. Dat moet het denken en het beleid van de Raad van Bestuur stempelen. Ik noem deze drie punten met nadruk omdat elk nieuw ‘model’ voor de Publieke Omroep dat in Hilversum of Den Haag geformuleerd gaat worden, uiteindelijk alleen gaat werken wanneer op het aspect van vertrouwen en houding partijen elkaar gaan vinden.

 

Noodzaak tot samenwerking

Zoals gezegd: het regeerakkoord erkent de eigen verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur enerzijds en van de omroepverenigingen anderzijds. Tegelijkertijd kunnen beide rollen en verantwoordelijkheden niet zonder elkaar. Het denken vanuit de vraag (kijkgedrag) en vanuit  het aanbod (missies van omroepen) horen elkaar te bevruchten. De spanning tussen inhoud en kijkcijfers vraagt om een voortdurende weging, waarin niet één partij allesbepalend kan en mag zijn. De spanning in het programmeringsproces tussen inhoud en bereik en tussen de taken van de Raad van Bestuur en de omroepen, moet in een samenhangende organisatie worden opgelost. En juist op dat punt vertoont Hilversum op dit moment manco’s, die gecorrigeerd moeten worden. En volgens mij verwijst ook de cryptische zinsnede uit het regeerakkoord over ‘niet vrijblijvende vormen van samenwerking tussen omroepen’ naar deze problematiek en een mogelijke oplossing daarvoor. Dat vereist enige uitleg.

 

Het programmeringsproces, dat wil zeggen het komen tot een goed afgewogen programma-aanbod, was tot voor kort een proces dat op de televisiezenders zelf tot stand kwam. De zogenaamde ‘thuisnetbespelers’ bepaalden per zender in overleg met de Raad van Bestuur hoe enerzijds de doelstellingen in kijkcijfers konden worden behaald en anderzijds de identiteiten en missies van de bespelers voldoende tot hun recht kwamen. Een lastig en spannend proces van vele deelbelangen dat naast overleg ook vertrouwen tussen de betrokkenen vereist. Met een beperkt aantal spelers per net, had dat proces een kans van slagen. Overigens lukte dit prima op het oude Nederland 1, enigszins op Nederland 2 en nauwelijks tot niet op Nederland 3. Het gevolg was dat de optelsom van de drie zenders teveel eenzelfde publiek van wat oudere en geïnteresseerde kijkers aansprak. De Publieke Omroep dreigde de aansluiting met het brede en vooral jongere publiek te verliezen. Dat was met name de reden voor de Raad van Bestuur om een einde te maken aan deze ‘thuisnetbespeling’ en de drie zenders in samenhang en ‘uit één hand’ te gaan programmeren.

Achteraf een goede keus. De Publieke Omroep bereikt op dit moment meer kijkers en ook jongere kijkers. In het regeerakkoord wordt erkend dat deze ingreep van de Raad van Bestuur een juiste was doordat de principes achter het zogenaamde programmeermodel in de tekst worden erkend: namelijk dat voor het programmeren van de platforms centrale regie nodig is en dat voor dit programmeren per platform niet de organisatiewijze van het bestel, maar het kijk- en luistergedrag van de burgers leidend is. Het regeerakkoord is daarmee omroepbreed begrepen als een omarming van het huidige programmeermodel, waarmee de weg terug naar het ‘thuisnetmodel’ is afgesneden. Tegelijkertijd wordt algemeen erkend dat de omroepverenigingen in dat proces van programmeren nauwelijks invloed meer hebben op de totstandkoming van de zendschema’s en het programma-aanbod. De balans is doorgeslagen richting de Raad van Bestuur, die dat zelf ook erkent. Omroepen dreigen te verworden tot produktiehuizen die wel programma’s aanleveren, maar onvoldoende betrokken zijn bij de fundamentele afwegingen over de wijze waarop evenwichtig wordt geprogrammeerd. Waarbij geldt dat  omroepen die invloed nooit kunnen hebben wanneer de Raad van Bestuur en de netcoördinatoren voortdurend met tweeëntwintig omroeporganisaties tot overeenstemming te moeten komen.

 

Clustering

De spanning tussen inhoud en bereik van de programma’s en die tussen de centrale verantwoordelijkheid en de inhoudelijke autonomie van omroeporganisaties dient kortom te worden opgelost in een coördinatiestructuur die transparante sturing en besluitvorming mogelijk maakt. Om het programmeringproces soepel te laten verlopen moeten de centrale en decentrale verantwoordelijken ‘zwaluwstaarten’ in een eenvoudige en werkbare coördinatiestructuur. Dat kan volgens velen alleen wanneer de omroeporganisaties zich met het oog op het participeren in het programmeringproces aan elkaar verbinden. Het woord dat in dat verband momenteel in Hilversum opgeld doet is ‘clustering’. In het regeerakkoord wordt gesproken over ‘niet vrijblijvende vormen van samenwerking’. Dat zou kunnen door omroepen uit te dagen zich voor een periode van een concessie (5 jaar) aan elkaar te verbinden en samen plannen te maken over hun programma-aanbod voor de verschillende platforms. Op basis van een ‘clusterplan’, waarin vanuit de missies van de deelnemende omroepen staat omschreven wat de programmatische speerpunten per omroep zijn, participeert het cluster via één vertegenwoordiger aan een centraal overleg. Dat maakt het mogelijk een centraal college voor de programmacoördinatie te vormen van waaruit een lid van de Raad van Bestuur (voorzitter), drie platformdirecteuren in dienst van de Raad van Bestuur (televisie, radio en nieuwe media) en maximaal vijf clustervertegenwoordigers vanuit de omroeporganisaties de verschillende platforms programmeren. Aan deze centrale tafel vindt vroeg in het proces het inhoudelijke debat plaats over de wijze waarop vanuit alle verschillende deelbelangen op een, zoals het regeerakkoord zegt, evenwichtige en evenredige wijze wordt geprogrammeerd. Door de platforms zo op een overstijgende manier aan elkaar te verbinden, worden tegelijk meerdere doelstellingen bereikt: een constructief overleg waarin vraag en aanbod bij elkaar worden gebracht, een grotere betrokkenheid van omroepen, een eenvoudige en werkbare structuur en een afstemming tussen platforms die flexibiliteit geeft richting een crossmediale toekomst.

 

Conclusie

Clustering is geen tovermiddel. Het is ook geen revolutie. Het is het noodzakelijke smeermiddel in een complex geheel van tandwielen, die nodig wat olie kunnen gebruiken. Als daarmee Hilversum met behoud van enerzijds de pluriformiteit vanuit de delen en anderzijds de noodzaak van centrale sturing soepeler gaat lopen, is dat het proberen waard. De Publieke Omroep is te kostbaar om, uit gemakzucht, in simpele oplossingen over na te denken. Immers, in een samenleving waarin de gemiddelde burger meer dan 3 uur per dag (!) televisie kijkt, kan het niet anders of meningsvorming komt vooral op basis van kijkgedrag tot stand. Of zoals het regeerakkoord stelt: “Het belang van een vrije, pluriforme, toegankelijke en kwalitatief hoogwaardige publieke omroep kan niet genoeg worden benadrukt.”

 

Tot slot

De verdienste van het huidige regeerakkoord is dat het de complexiteit van Hilversum, die ook uit dit artikel mag blijken, erkent. Tegelijkertijd hoop ik dat deze regering ook voor de uitwerking van deze basistekst het gesprek blijft zoeken met de betrokkenen in Hilversum. Aan de omroepverenigingen is dan de opdracht om de aloude strijdpunten en tegenstellingen te begraven en als serieuze en constructieve gesprekspartner van de politiek op te treden.