Remkes en provincies: risicoloos en prudent

 

Remkes en provincies: risicoloos en prudent

 

Door drs. Herman Sietsma MPA, algemeen directeur en secretaris van de provincie Utrecht. Uiteraard schrijft hij het onderstaande op persoonlijke titel.

 

Heeft minister Remkes (2002-2007 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) de verwachtingen van provincies waargemaakt? Naar mijn idee is hij een nuchtere minister geweest die geen dogmatiek tentoonspreidde, maar op safe speelde. Geen grote mislukkingen, maar ook geen vergezichten. Escalatie van de verhoudingen (zoals tussen het Rijk en de gemeenten) bleef bij provincies uit. Maar een krachtige rol van de minister van BZK in het kabinet, bijvoorbeeld in het belang van decentralisatie, werd zelden zichtbaar. Ik schets in deze bijdrage een aantal ontwikkelingen waarmee de provincies de afgelopen vier jaren te maken hebben gehad en sluit af met een evaluatie.

 

Positie van de provincies

Provincies zijn het in de Grondwet geregelde regionaal bestuur. Ze hebben een lange geschiedenis (sedert de middeleeuwen), ze beschikken over een perfecte legitimatie (rechtstreekse verkiezingen), een interessant domein (‘de regio’) en verrichten belangrijke taken (toezicht op gemeenten en waterschappen, aansturing van jeugdzorg, planning van de ruimtelijke ontwikkeling, het milieubeleid, de waterhuishouding, verkeer&vervoer en regionale economie).

Toch zijn provincies bij het grote publiek tamelijk onbekend. Iedereen weet wel dat er provinciale wegen en brugwachters zijn, maar voor het overige is de provincie voor veel burgers een abstractie. Gemeentebestuurders zien op hun beurt provincies enerzijds als de instantie waar ze steun voor hun plannen kunnen krijgen, anderzijds is er soms - vooral tussen grotere steden en provincies - competentiestrijd; waar ligt eigenlijk de macht als het gaat over de openbare veiligheid, de ruimtelijke ordening, het verkeers- en vervoersbeleid, de jeugdzorg en waar hóórt die te liggen?

In de Grondwet staat – net zoals dat voor gemeenten is bepaald - dat regeling en bestuur van de huishouding van de provincie aan de provincies wordt  “overgelaten”. Dat houdt in dat de Grondwet erkent dat de regionale aangelegenheden van origine bij provincies horen.

Weliswaar worden bevoegdheden door de staat aan provincies geattribueerd (per slot van rekening berust de soevereiniteit bij de staat en niet bij de staten van de gewesten zoals vóór 1795 het geval was), maar er is geen sprake van door de staat gedelegeerde bevoegdheden. Provincies zijn ook niet bedacht door het Rijk, het is veeleer omgekeerd: de staatseenheid van Nederland is vanuit de provincies ontstaan (Unie van Utrecht, 1579).

Behalve dit constitutioneel en historisch argument is er een krachtige actuele bestuurskundige reden om de zelfstandigheid van provincies te bevorderen. Provincies vormen namelijk de verbinding tussen het lokale grondvlak en de centrale staat en ze voorzien in de behoefte aan gedifferentieerd bestuur op regionale schaal.

Dat decentralisatie van taken naar provincies (en gemeenten) overwegend voordelen heeft, is geen kwestieus punt in ons land. Kwestieuzer is de vraag of men dit beginsel voldoende honoreert in de praktijk. Dat dit niet vanzelf spreekt, blijkt uit het  recent verschenen Manifest van gemeenten, dat door de meerderheid van de gemeenten is aangenomen en als boodschap bij de kabinetsformateur ligt. Hierin wordt bepleit de ‘open huishouding’ van de provincies te sluiten; provincies zouden uitsluitend de taken moeten uitvoeren die de wet hen opdraagt. De – veronderstelde - hierdoor overschietende financiële middelen zouden naar de gemeenten moeten overgaan.

Deze positiebepaling heeft de verhoudingen tussen provincies en gemeenten, althans tussen hun belangenorganisaties IPO (Interprovinciaal Overleg) en VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) verstoord. Er worden door het Manifest sentimenten aangeboord die niet productief zijn. Ook zakelijk gesproken snijdt het pleidooi van de VNG geen hout; voorzover gemeenten provincies ervaren als hindermacht of als ‘dubbel bestuur’ gaat dat namelijk doorgaans over de manier waarop provincies hun wettelijke (toezichthoudende) taken uitvoeren, en niet over de invulling van de open huishouding. En het versnipperen van regionale taken en middelen over gemeenten zal leiden tot verdamping of tot de vorming van nieuwe intergemeentelijke besturen en organen, waardoor de bestuurlijke drukte toeneemt.

 

Bestuurlijke drukte in de regio

In  de loop van de laatste decennia is de bestuurlijke drukte in de regio al enorm toegenomen. Vóór die tijd was het overzichtelijk: je had gemeenten en je had de provincie.

Maar inmiddels bestaan in het hele land bijvoorbeeld de politieregio’s als zelfstandige besturen, waarmee gemeenten een zeer afstandelijke en provincies nagenoeg geen relatie hebben. Hetzelfde geldt voor de veiligheidsregio’s met betrekking tot hulpverlening bij rampen en ongevallen. Burgers of - namens hen - de gekozen raadsleden of statenleden hebben op deze organisaties weinig tot geen invloed. Het zijn de burgemeesters die een regionaal college vormen en de korpsbeheerder (burgemeester van de centrumgemeente) controleren.

Voorts zijn er talloze samenwerkingsverbanden van gemeenten; organen waarin gemeenten in vrijheid samenwerken om gemeenschappelijk sterker te staan of om efficiënter te werken.

En dan functioneren in zeven stedelijke gebieden stadsregio’s, die rechtstreeks van het Rijk  geld en bevoegdheden ontvangen op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer&vervoer en openbaar vervoer. Ze waren ingesteld in 1995 met de bedoeling om uit te groeien tot stadsprovincies;  compacte regiobesturen met een rechtstreeks gekozen bestuur. Van die stadsprovincies is niets terechtgekomen, maar de stadsregio’s functioneren nog volop, gefaciliteerd door de onder het bewind van Remkes ingevoerde Wet gemeenschappelijke regelingen plus. Vanwege de door het rijk toegekende taken en bevoegdheden èn het ontbreken van invloed van rechtstreeks regionaal gekozenen, knelt hier het democratische tekort: burgers van de stadsregio hebben wel stemrecht voor  provinciale staten, maar die staten hebben niets te zeggen over het openbaar vervoer in de stadsregio, die op haar beurt bestuurd wordt door gemeentebestuurders die juist voor die taak niet gekozen zijn. Zo worden verkiezingen voor provinciale staten voor dit aspect een schijnvertoning en dat doet de positie van provincies geen goed.

 

Modernisering middenbestuur

In 2002 verscheen het rapport-Geelhoed Op schaal gewogen, dat pleitte voor een krachtiger opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie tussen het Rijk en de provincies bij grote projecten, en ook voor een modernisering (schaalvergroting) van het middenbestuur in de Randstad. In een relatief recent betoog hebben de burgemeesters van de vier grote steden en de Commissarissen van de Koningin (de Holland Acht), zich ook in de richting van een Randstadbestuur uitgelaten zij het dat de eenstemmigheid over de diagnose al spoedig werd overvleugeld door verschil van opvatting over de oplossing: een grote Randstadprovincie of twee Randstadprovincies,  namelijk de Noordvleugel (Amsterdam, Utrecht e.o.)  en de Zuidvleugel (Rotterdam, Den Haag c.a.). Dat komt ervan als je een olympische klasse wilt varen maar de stuurman vergeet!

Opvallend is het geluid van ChristenUnie wethouder De Weger van Utrecht, die zegt dat provincies uit de Franse tijd stammen en dat men hiermee nu niet meer kan besturen.[1] Hij bepleit een radicaal ander bestuurlijk stelsel, waaronder afschaffing van de provincies en in de plaats daarvan 4 rijksdistricten, vermindering van het aantal gemeenten tot 200, onder andere door uitbreiding van de grote steden met al hun randgemeenten. Het is een verrassend voorstel maar door z’n centralisme en chirurgische benadering mijns inziens zeer onwenselijk (en zeer onhaalbaar).

Het binnenlands bestuur is namelijk niet alleen een beleidsmachine die als voornaamste doel heeft de economie te dienen, maar ook uitdrukking van het in vele eeuwen gegroeide bestuur van de regionale gemeenschap; al zal men daaraan in het noorden, oosten en zuiden van het land meer hechten dan in Holland, Utrecht en Flevoland.

De vraag of een provincie Randstad moet worden ingesteld heeft veel aspecten die nog niet doordacht zijn, onder andere de vraag wat zo’n Randstadprovincie betekent voor de eenheid van onze staat. Zal zo’n provincie Randstad (5 miljoen inwoners, de helft van de Nederlandse economie) zich niet op veel punten afzonderen van de Nederlandse staat, bijvoorbeeld in haar Europese positionering?

 

Bestuurspraktijk

Intussen zien we bij provincies bestuurlijke innovatie. Ze kregen veel kritiek dat ze zich te weinig profileerden en dat hebben ze in hun oren geknoopt en zijn aan de slag gegaan.

Regionale gebiedsontwikkeling is daar het meest markante voorbeeld van; in alle provincies zijn projecten te vinden, vaak bovengemeentelijk qua schaal, waar de provincie niet alleen toezicht en planning, maar ook de feitelijke ontwikkeling tot haar verantwoordelijkheid rekent. Het geldt bijvoorbeeld voor het Friese Meren project, voor de Blauwe stad (Groningen), voor de Stelling van Amsterdam (Noord-Holland) voor de financiering van de A-59 (Noord-Brabant), voor het programma Hart van de Heuvelrug inclusief vliegbasis Soesterberg (Utrecht).

Ook zien we dat, zonder wettelijke opdracht en in aanvulling op lokaal beleid, provincies actief worden op het gebied van de sociale agenda en maatschappelijke integratie. Uiteraard past hier waakzaamheid dat niet in de lokale huishouding wordt getreden, maar veel aspecten van de sociale pijler zijn juist bovenlokaal of regionaal van aard.

 

Kabinetsbeleid

Wat is nu de invloed van het kabinetsbeleid op deze ontwikkelingen geweest?

Wel, minister Remkes zal niet als kampioen van decentralisatie de geschiedenis ingaan. Sinds 2002 ligt er een advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur om decentralisatie en autonomie van gemeenten en provincies meer consequent als bestuurlijk uitgangspunt te markeren en ook als beginsel in de Grondwet op te nemen. Daar is door de minister geen actie op ondernomen, terwijl hij zich door zo’n grondwettelijke bepaling in het kabinet gesteund zou kunnen weten.

In de tweede plaats moet gezegd worden dat minister Remkes niet zo heel veel gedaan heeft om de bestuurlijke drukte in de regio te saneren en dat hij dus kansen heeft laten liggen om de positie van provincies beter te profileren. Wel heeft hij een commissie ingesteld die de bestuurlijke drukte hekelde (Commissie-de Grave, Je gaat erover of niet), maar daaraan heeft hij in de praktijk nauwelijks gevolgen verbonden. De veiligheidsregio’s gaan zich, evenals de politieregio’s, geheel los van de provinciale democratie (en overigens ook op grote afstand van de lokale democratie) ontwikkelen. De rol van provincies in het veiligheidsdomein (bv. toezicht op de planvorming) wordt met de komst van de  veiligheidsregio’s gereduceerd en de toezichthoudende rol van de Commissaris is zeer beperkt.

Hij heeft onder druk van stadsbestuurders de stadsregio’s gefaciliteerd door in een nieuwe wet voor onbepaalde tijd hun bestaan te verzekeren, daarmee de bestuurlijke drukte en democratisch tekort in stand latend. Weliswaar heeft hij een half jaar na inwerkingtreding van deze wet – bij de discussies over vernieuwing van het middenbestuur - verzekerd dat voor de zelfstandige stadsregio’s geen blijvende plaats in ons bestuurlijk systeem is, maar dat is gratuit als men zich realiseert dat een imperium van bestuurders, dat de stadsregio inmiddels is, zelden gemakkelijk wordt prijsgegeven.

Met betrekking tot de vernieuwing van het middenbestuur heeft minister Remkes het rapport-Geelhoed (2002) niet aangegrepen voor  bestuurlijke vernieuwing. Hem werd om die reden laksheid verweten, maar gezegd moet worden dat hij vervolgens het signaal van de Holland Acht (2005) constructief heeft opgepakt door met een goede procesregie een debat over het middenbestuur te bevorderen. Dit heeft geleid tot een brede discussie over zijn nota Maatwerk in het middenbestuur (2006), waar het nieuwe kabinet mee aan het werk kan.

Tot slot heeft minister Remkes, met een aantal collega’s, een advies gevraagd van de commissie-Alders met betrekking tot het interbestuurlijk toezicht (toezicht van overheden op overheden). Het logische uitgangspunt voor wat het op gemeenten (namelijk dat dit bij één hogere overheid zou moeten berusten, namelijk de provincie, en niet tevens bij het Rijk) werd door minister Remkes royaal beleden noch breed ondersteund.

In bredere zin is deze kabinetsperiode voor provincies wel vruchtbaar geweest. Eind 2006 konden de provincies met minister Veerman het akkoord afsluiten op grond waarvan alle geldstromen in het landelijk gebied via de provincies gaan lopen (Investeringsbudget Landelijk Gebied). Het gaat hier om belangen van natuur, landschap, cultuurhistorie, landbouw etc. voor in totaal een bedrag van 3,2 miljard voor de periode van 2007-2013. Deze decentralisatie is voor provincies qua volume een hoogtepunt in de naoorlogse geschiedenis en kan als een zeer geslaagd resultaat van de inspanningen van het ministerie van LNV en de gezamenlijke provincies worden beschouwd.

In 2005 is de Wet op de Jeugdzorg in werking getreden, waarin aan de provincies een cruciale rol is toebedeeld op het punt van de aansturing en financiering van de Bureaus Jeugdzorg, die weer in verbinding staan met de jeugdzorginstellingen. Voor enkele stedelijke regio’s (Amsterdam, Haaglanden, Rijnmond) is een uitzondering gemaakt; daar ligt de financiering van de jeugdzorg bij de stadsregio’s. Deze taak voor provincies is een test-case, omdat in dit complexe terrein regelmatig bureaucratische en aansturingsproblemen ontstaan.

In de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening krijgen provincies een belangrijke regiefunctie, waarbij ze niet zozeer toetsend (achteraf) gemeentelijke plannen kunnen beïnvloeden, maar vooral ook regisserend (vooraf) zelf ruimtelijke ontwikkelingen tot stand kunnen brengen. Deze wet sluit prima aan bij de actieve gebiedsontwikkeling die provincies ter hand hebben genomen.

 

Toekomst

Verwacht mag worden dat de discussie over het middenbestuur in de Randstad bij de kabinetsformatie een grote rol zal spelen, aan de hand van het advies van de commissie-Kok (dat bij het schrijven van deze bijdrage nog niet bekend is).

Mijn advies aan de ChristenUnie-parlementariërs is om niet te streven naar een provincie-moloch die de binnenlands-bestuurlijke verhoudingen op zijn kop zet maar, meer in de lijn van Groen van Prinsterer, naar een geleidelijke versterking van regie in de Randstad die Nederlands van karakter is en niet eenzijdig de economie centraal stelt. Saneer de bestuurlijke wildgroei door het kiezersmandaat van gekozenen serieus te nemen; daarbij hoort beëindiging van de WGR-plus en versterking van regionaal-democratische invloed op politie- en veiligheidsregio’s. Indien een hernieuwde begrenzing van provincies in de Randstad de beste uitkomst blijkt, hoeft daartegen geen bezwaar te zijn, mits de essentie van decentralisatie en regionale autonomie in onze eenheidsstaat gewaarborgd is.

In de overige delen van Nederland kunnen de provincies, al dan niet met versterkte landsdelige samenwerking, prima de toekomst in en moet de aandacht vooral worden gericht op versterking van hun zelfstandigheid en probleemoplossend vermogen. Het gaat daarbij primair om de fysieke sector (gebiedsgerichte ontwikkeling), maar ook verdient de analyse van professor Toonen de aandacht (Theorie van de provincie, 2005) dat het sociale terrein in de regio verwaarloosd wordt. Zijn conclusie is dat de ontzuiling gaten heeft geslagen in de publieke verantwoordelijkheid voor domeinen als zorg, welzijn, onderwijs en dat hier, anders dan in vergelijkbare Europese landen, geen regionaal bestuur is dat voldoende kader biedt voor marktgerichte ontwikkelingen.

De provincie heeft, als modern middenbestuur, alle toekomst. Ze is onderdeel van de staat, maar tevens uitdrukking van de zichzelf besturende regio. We leven niet meer in de tijd van Johannes Althusius, die rond 1600 een rechte lijn ontwaarde van het individu naar het gezin, van het gezin naar naar de stad of het dorp en van stad of dorp naar de provincie. En misschien was Groen van Prinsterer in retroperspectief in 1850 iets te ontevreden over de zijns inziens te beperkte zelfstandigheid van provincies van de Provinciale wet van Thorbecke. Maar decentralisatie en regionale autonomie zijn begrippen die passen in de antirevolutionaire staatsleer omdat ze aansluiten bij diversiteit en machtsconcentratie tegengaan. Daarom behoren deze begrippen ook in de toekomst voorop te staan.

 

 



[1] Nederlands Dagblad 31 oktober 2006.