Mediation in het openbaar bestuur: zegen of illusie?

Mediation in het openbaar bestuur

Zegen of illusie?

 

door Jantien Fröling-Kok, raadsgriffier en gecertificeerd mediator

 

Er doet zich binnen het openbaar bestuur een scala aan conflicten voor. De gevolgen hiervan kunnen verstrekkend zijn. In hoeverre is de politieke context van invloed op deze conflicten? Kan mediation hulp bieden bij het oplossen ervan? En wat mag van ChristenUnie-politici verwacht worden als zich conflicten voordoen?

 

Inleiding

“190 Colleges heelhuids gefinished”, kopte het Binnenlands Bestuur van 5 mei dit jaar. “Een derde van de wethouders is de afgelopen vier jaar vervangen. Het overgrote deel stapte op na een politiek conflict.” De cijfers spreken boekdelen: van de 1866 wethouders zijn er tussentijds 658 opgestapt. De reden hiervoor was voor 373 van hen, 57% dus, een politiek conflict. De top-5 van de politieke redenen bestaat uit: een vertrouwensbreuk met de raad (204), een vertrouwensbreuk binnen de coalitie (90), een vertrouwensbreuk binnen het college (26), een vertrouwensbreuk binnen de eigen fractie (26) en het dualisme (11%).

Het gaat hier om de resultaten van een onderzoek over de eerste duale collegeperiode. De resultaten suggereren dat 20% van de wethouders vanwege een politiek conflict moest vertrekken.

In dit onderzoek is, kijkend naar de gevolgen, nagegaan welke oorzaak daaraan ten grondslag lag. Het geeft echter maar een beperkt beeld van het scala aan conflicten binnen het openbaar bestuur en de gevolgen daarvan: verstoorde verhoudingen, interventies van de Commissaris van de Koningin, gemeentesecretarissen, griffiers en zelfs burgemeesters die het veld hebben moeten ruimen.

 

Denkend aan de gevolgen van dit soort conflicten kan je niet anders dan constateren dat er in het openbaar bestuur veel op het spel staat: de positie van politici, van fracties en partijen, de bestuurskracht van gemeenten als geheel en het functioneren van het ambtelijk apparaat en daarmee de dienstverlening naar de burger en niet in de laatste plaats het vertrouwen van de burger in de politiek. Tel daarbij op de financiële consequenties van het wegsturen van een wethouder, burgemeester of college en duidelijk is hoeveel het waard kan zijn om conflicten op te lossen.

 

Mediation is de afgelopen jaren vaak in de publiciteit geweest als manier om onderlinge conflicten op te lossen. Onder voormalig minister Donner is het onderwerp op de politieke agenda gekomen: het werd gezien als een efficiënt alternatief voor juridische procedures om op die manier het gerechtelijk apparaat te ontlasten. De vraag die zich aandient, is of mediation bruikbaar is voor conflicten binnen het openbaar bestuur. Veronderstelt wordt dat dit lastig kan zijn zo niet onmogelijk is gezien de politieke dimensie van dit soort conflicten.

Deze vraag wil ik in dit artikel nader belichten. Ik beperk me daarbij waar het gaat om het openbaar bestuur tot het lokaal bestuur. Ik zal kort ingaan op meningsverschillen en conflicten in het algemeen en de wijze waarop we gewoon zijn daarmee om te gaan. Vervolgens licht ik kort toe wat mediation is.[1] Aansluitend geef ik aan wat de meerwaarde is van mediation ten opzichte van andersoortige procedures. Na deze inleidende paragrafen geef ik kort enkele meningen van derden weer over mediation in het openbaar bestuur. Daarna wil ik inzoomen op de conflicten binnen het openbaar bestuur in het licht van de politieke context. Natuurlijk ga ik na wat de mogelijkheden zijn van mediation bij conflicten in het openbaar bestuur. Aansluitend benoem ik een aantal mogelijk belemmerende factoren, de rol van de burgemeester als mediator, conflicten in fractieverband en de positie van ChristenUnie politici. Tot besluit kom ik terug op de vraag waarmee ik begonnen ben: Mediation in het openbaar bestuur: zegen of illusie?

 

Meningsverschillen en conflicten

In het samenleven komen we allemaal een scala aan meningsverschillen tegen. Met veel meningsverschillen kunnen we leven: partijen accepteren dat er over zaken verschillend gedacht wordt. Sommige meningsverschillen vragen om een oplossing. De eigen oplossingen van partijen zijn de beste, de snelste en de goedkoopste.

Soms lukt het niet die meningsverschillen op te lossen en ontaarden ze in een botsing. In die gevallen spreken we over een conflict. In dat geval is het mogelijk om er iemand anders bij te betrekken: de partner, een goede vriend, vriendin of kennis, een adviseur, een arbiter of een geschillencommissie, en als het echt niet anders kan een advocaat en de rechter. Dan kunnen er verschillende dingen gebeuren. Partijen komen al dan niet tot een acceptabele oplossing. Er wordt een beslissing opgelegd waar een of beide partijen in meerdere of mindere mate blij mee is. Het conflict kan ook ontaarden in een, soms jarenlange, juridische strijd of het vertrek van een of meerdere personen.

 

Wat is mediation?

Mediation wordt wel vertaald als conflictbemiddeling. Wanneer er sprake is van een conflict waar partijen zelf niet meer uitkomen, dan is er de mogelijkheid een mediator in te schakelen. Een mediator begeleidt partijen die een conflict hebben bij de zoektocht naar de oplossing die het best bij hen past.

Laat over één ding geen misverstand bestaan: een mediator is geen “rijdende rechter” of arbiter. Hij of zij zal nooit zelf een oplossing aandragen of een bindende uitspraak doen. Een mediator faciliteert het proces tussen partijen om helder te krijgen waar het conflict over gaat, wat ze zouden willen bereiken en langs welke wegen dat bereikt kan worden. De mediator helpt partijen de angel uit het conflict te halen. Vaak vormen zaken als boosheid, teleurstelling en dergelijke een blokkade om een oplossing te vinden of te accepteren. Deze blokkade moet dan eerst worden opgespoord en weggenomen. Partijen kiezen uiteindelijk zelf de oplossing die het best bij hen past. Het klinkt simpel; soms is het dat ook, soms niet.

 

De meerwaarde van mediation

De grote voordelen van mediation ten opzichte van een andere, bijvoorbeeld juridische, procedure zijn:

  • vertrouwelijkheid: partijen beslissen zelf wat wel en niet naar buiten gebracht wordt en aan wie;
  • tijdbesparing: enkele gesprekken kunnen afdoende zijn;
  • kostenbesparing: kortere doorlooptijd en 1 mediator i.p.v. twee advocaten;
  • partijen beslissen zelf over de oplossing die het best bij hen past;
  • partijen leren hoe ze een conflict kunnen voorkomen of in de toekomst beter kunnen hanteren dan wel zelf tot een oplossing brengen.
  • andere procedures blijven mogelijk;
  • de relatie tussen partijen blijft veelal behouden.

 

Niet alle conflicten lenen zich voor mediation. Voorwaarde is dat partijen de intentie hebben tot een oplossing te komen en op vrijwillige basis daarvoor een mediationtraject doorlopen. Een conflict mag niet te ver geëscaleerd zijn; er moet een basis zijn om met elkaar in gesprek te gaan. Daarnaast dient er onderhandelingsbereidheid en onderhandelingsruimte bij alle partijen aanwezig zijn.

Dit brengt ons als vanzelf bij de vraag of mediation geschikt is voor conflicten binnen het (lokale) openbaar bestuur. Want ook in dit soort situaties zal aan deze voorwaarden voldaan moeten worden, wil mediation kans van slagen hebben.

 

Mediation in het (lokale) openbaar bestuur

Over mediation binnen het openbaar bestuur is nog niet zoveel gezegd, laat staan geschreven. Onderzoek en navraag heeft geleid tot de navolgende opvattingen:

 

Mediation day 2005

Tijdens de Mediation Day in het najaar van 2005 werd gevraagd of mediation ook handig kan zijn bij de vele conflicten die zich binnen colleges en tussen colleges en raden afspelen. Burgemeester Cornelis (Gouda) stelde na afloop: “Ik denk niet vaak. Voor mediation heb je twee of meer partijen nodig die met elkaar een oplossing kunnen bereiken. Maar bij politieke tegenstellingen gaat het meestal om inwerkingen van buitenaf. Als bijvoorbeeld een raad zijn vertrouwen in een wethouder opzegt, valt er binnen het college niets te onderhandelen. En het gesprek met raadsleden staat vaak onder druk van kiezers of belanghebbenden. Die kun je niet gemakkelijk allemaal betrekken bij een oplossing.”[2]

 

Een oproep uit onverwachte hoek

Vrijdag 10februari 2006 vond in Ede een door de Vereniging van gemeentesecretarissen georganiseerd symposium Trends in gemeenteland plaats. Tijdens dit symposium sprak onder andere de Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer. Hij schonk aandacht aan de situatie waarbij zich spanningen voordoen binnen colleges. Zijn aanbeveling was om op voorhand in het coalitieakkoord een clausule op te nemen om in dit soort situaties een mediator in te schakelen.

Burgemeester Cornelis geeft aan dat de directe of indirecte invloed van andere partijen impact hebben op conflicten in het openbaar bestuur, waardoor deze in zijn beleving niet of nauwelijks mediabel zijn. De Nationale Ombudsman wekt daarentegen met zijn oproep de indruk dat mediation een zinvol instrument is om problemen binnen colleges het hoofd te bieden. Waar ligt de waarheid?

 

 

Conflicten binnen het openbaar bestuur

Centrale vraag hierbij is of er per definitie verschillen bestaan tussen conflicten binnen het openbaar bestuur en daarbuiten. Zo ja, waardoor worden deze verschillen veroorzaakt en zijn deze verschillen van invloed op de vraag of deze conflicten wel of niet mediabel zijn. Op deze vragen tracht ik een antwoord te vinden via een nadere beschouwing van het soort conflicten en hun context.

Het realiseren van doelstellingen en het nastreven van belangen komen we in alle facetten van het leven tegen. Hierin verschilt het openbaar bestuur niet van andere leef- en samenwerkingsverbanden.

 

Het wezenskenmerk van het openbaar bestuur

Het openbaar bestuur wordt gekenmerkt door een politieke dimensie. Politieke diversiteit bestaat bij de gratie van verschillen in opvattingen, visies en levensovertuigingen. Deze onderscheidt zich van de diversiteit in het maatschappelijk leven vanwege de politieke legitimatie: deze wordt toegekend door de kiezer. Daarmee is de impact van politieke verschillen in opvattingen vele malen groter dan die van persoonlijke verschillen in opvattingen. Met de bedoeling zich te onderscheiden worden deze verschillen gekoesterd en vaak uitvergroot. De intentie van elke partij is om de eigen politieke visie te vertalen in beleid en wetgeving. De gewenste vertaalslag van de één kan echter in strijd zijn met die van een ander. Conflicten die enkel en alleen ontstaan op grond van verschil in politieke visie en de op grond daarvan gewenste vertaalslag lenen zich niet dan wel slechts moeizaam voor mediation.

 

Mogelijke oorzaken van conflicten

Deze spanningen en conflicten kunnen, meer nog dan in het verleden, een scala aan oorzaken hebben. Zonder uitputtend te willen zijn noem ik enkele veel voorkomende oorzaken:

  1. er bestaat verschil van mening ten aanzien van rollen en verantwoordelijkheden: raadsleden willen op de stoel van wethouders gaan zitten of het college geeft de raad te weinig ruimte en/ of instrumenten voor haar kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol;
  2. het democratisch proces verloopt niet volgens “de regels van het spel”: partijen worden niet tijdig of niet juist geïnformeerd of betrokken;
  3. er wordt niet met respect naar de mening van de ander geluisterd. Deze wordt niet serieus genomen of in zijn/ haar waarde gelaten;
  4. intermenselijke verhoudingen spelen parten: mensen hebben elkaar verkeerd begrepen, zitten niet op dezelfde golflengte, hebben elkaar bewust of onbewust beschadigd;
  5. er is sprake van disfunctioneren van een of meerdere partijen.

 

Diverse oorzaken kunnen dus ten grondslag liggen aan conflicten binnen het openbaar bestuur. Als er al sprake is van tegenstrijdige politieke belangen is het de vraag of deze ook zonder conflicten gerealiseerd kunnen worden. De praktijk leert dat dit kan. Daar waar overeenstemming bestaat over rollen en verantwoordelijkheden, zullen partijen zich ook conformeren aan het realiseren van politieke belangen op basis van een correct verlopen democratisch proces. Met andere woorden: niet de politieke belangen zullen in veel gevallen oorzaak zijn van conflicten, maar de wijze waarop getracht wordt deze belangen, de gestelde doelen, te realiseren.

Disfunctioneren op zich zou ik niet als conflict willen bestempelen. Ook heeft het vaak  geen politieke oorsprong. De praktijk leert dat het wel vaak tot conflicten leidt en dat deze ook vaak een politieke lading krijgen. Er kan sprake zijn van verschillende en/of onverenigbare verwachtingspatronen. In dat geval kan mediation helpen om de verwachtingen over en weer helder te krijgen en te onderzoeken of er nog een basis is voor continuering van de samenwerking. Mediation is echter geen instrument om het functioneren van een of meerdere personen op het gewenste niveau te krijgen.

 

Dit brengt mij tot de conclusie dat daar waar spanningen en conflicten binnen het openbaar bestuur ontstaan het niet juist is om deze vanwege de politieke context te bestempelen tot politiek conflict en daarmee als niet mediabel te beschouwen.

 

 

Mogelijkheden van mediation bij conflicten in het openbaar bestuur

Om te bepalen of een conflict binnen het openbaar bestuur mediabel is, zal net als bij andere conflicten nagegaan moeten worden in hoeverre het conflict en de conflictpartijen voldoen aan de minimale voorwaarden voor een mediationtraject zoals hierboven benoemd.

 

De politieke dimensie

De impact van een politieke dimensie bij een conflict in het openbaar bestuur kan zijn dat partijen niet de intentie hebben om gezamenlijk tot een oplossing te komen, er geen verenigbare, laat staan gemeenschappelijke belangen zijn of het ontbreekt aan onderhandelingsbereidheid of -ruimte. Een of beide partijen kan er zelfs belang bij hebben het conflict te laten voortbestaan of te laten escaleren. In dat geval ontbreken een of meerdere van de basisvoorwaarden voor mediation.

 

Desondanks….

Even zo goed is het mogelijk dat er wel een gezamenlijke intentie is om tot een oplossing te komen: partijen streven (op onderdelen) dezelfde doelen na en ook is er sprake van onderhandelingsbereidheid en –ruimte. Gedacht kan worden aan het instandhouden van de coalitie of een krachtige invulling van de volksvertegenwoordigende, kaderstellende of controlerende rol van de raad. In die gevallen is het zelfs met tegenstrijdige (deel)belangen toch goed mogelijk conflicten langs de weg van mediation tot een oplossing te brengen. Daarbij bestaat natuurlijk ook de variant dat partijen in ieder geval weer op constructieve wijze met elkaar in gesprek komen, een deel van de problematiek opgelost hebben en accepteren dat ze op onderdelen verschillend denken of verschillende belangen nastreven.

 

De vertrouwensbreuk

Even terug naar het onderzoek van Binnenlands bestuur. De vraag is of een vertrouwensbreuk per definitie het gevolg is van een politiek conflict. Het wekt de indruk dat alles wat binnen het politieke speelveld gebeurt per definitie een politieke lading heeft. Zoals ik reeds eerder betoogde, kan niet worden voorbijgegaan aan de intermenselijke processen binnen het politieke speelveld. Het wegsturen van een wethouder of college kan verschillende oorzaken hebben.

Indien er sprake is van een conflict tussen de raad en een van de wethouders of het college dan kan mediation helpen om de belangen helder te krijgen. Onderzocht kan worden langs welke wegen deze belangen gerealiseerd kunnen worden en of er commitment te vinden is om één of meerdere van deze wegen te bewandelen.

 

De rol van de kiezer of andere belanghebbenden

Interessant is de vraag naar de rol van kiezers of andere belanghebbenden in geval van een conflict of het bereiken van een oplossing voor een conflict. In mijn optiek is dit niet meer of minder dan de vraag naar het mandaat van de partijen in het mediation traject: Een raadslid heeft van zijn/haar kiezers het mandaat gekregen om zijn/haar rollen zo goed mogelijk in te vullen. Op basis van dit mandaat kunnen raadsleden, fracties en de raad een oplossing nastreven of blokkeren. De fracties leggen hierover verantwoording af aan hun kiezers. Die kunnen eenmaal in de vier jaar daar hun consequenties aan verbinden.

 

En toch?

Waarom lijkt het dan toch zo moeilijk om binnen het openbaar bestuur al dan niet via mediation tot oplossingen te komen voor conflicten die zich voordoen?

Een aantal zaken kunnen daarbij een rol spelen:

1             partijen zijn er van overtuigd dat ze zelf in staat zijn hun conflicten op te lossen; men ziet het als een teken van zwakte om daar een derde bij te halen;

2             het speelveld is complex;

3             partijen zijn nog onvoldoende ingevoerd in hun eigen rol en verantwoordelijkheid;

4             vasthouden aan eigen standpunten is gemakkelijker dan zoeken naar gemeenschappelijke en/ of verenigbare belangen;

5             partijen willen niet het risico lopen de eigen profilering te ondermijnen;

6             er zijn veel spelers in het veld en niemand wil zich in de kaart laten kijken;

7             met een korte termijn belang scoor je vaak hogere ogen dan met een lange termijn belang;

8             een doelstelling op een hoger abstractieniveau valt moeilijker uit te leggen aan de achterban;

9             en “last but not least” ook binnen het openbaar bestuur is mediation nog geen bekend fenomeen.

 

Bij alle conflicten, ook die binnen het openbaar bestuur, dient onderzocht te worden of het conflict, dan wel de conflictpartijen, zich lenen voor mediation. Zoals we eerder constateerden kunnen politieke issues een complicerende factor zijn, maar zijn dat niet per definitie.

 

De burgemeester als mediator

Lukt het partijen niet om zelf tot een oplossing te komen, dan kan een burgemeester (of een extern ingehuurde mediator) mogelijk een rol spelen.

Diverse burgemeesters hebben de opleiding tot mediator gevolgd. Zij worden geacht binnen het politieke speelveld op lokaal niveau “boven de partijen te staan”. Met andere woorden; zij bekleden een onpartijdige positie. Die positie stelt hen bij uitstek in staat op een natuurlijke wijze als mediator op te treden. Zij moeten hiertoe dan wel het initiatief nemen en hiervoor de ruimte krijgen.

Dat neemt niet weg dat een burgemeester niet in alle gevallen een positie heeft om een bemiddelende rol te spelen. Zo zal hij/ zij niet zo gauw betrokken worden bij conflicten binnen fracties, misschien zelfs niet tussen fracties. Een andere situatie die zich voor kan doen is die waarbij de burgemeester wél partij is, ofwel als persoon, ofwel als lid van het college. De aanbeveling van Alex Brenninkmeijer om in het coalitieakkoord een clausule op te nemen om in conflictsituaties een mediator in te schakelen verdient navolging om in dit soort situaties een oplossing te bieden. Hiermee kan voorkomen worden dat een conflict onnodig lang in stand gehouden wordt of escaleert.

 

Conflicten binnen fractieverband

Rest mij nog om iets te zeggen over conflicten binnen fracties. Ook daar doen zich met zekere regelmaat conflicten voor. Twee mogelijke oorzaken wil ik benoemen: een fractie bestaat uit mensen van verschillende “pluimage”. Wat ze bindt is de politieke overtuiging. Een grote mate van diversiteit tussen mensen kan heel waardevol zijn, maar ook gemakkelijk tot conflicten leiden.

Een tweede complicerende factor en daarmee mogelijke oorzaak, ligt naar mijn mening in de nadrukkelijke rollen die de raad toebedeeld heeft gekregen: de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol. In de praktijk zie je vaak dat deze rollen passen bij verschillende typen mensen. Wanneer er meer belang gehecht wordt aan de ene rol ten opzichte van de andere, of de rolverdeling binnen de fractie is in aantal onevenredig, dan kan dat een voedingsbodem zijn voor conflicten. Het lijkt soms of mensen een andere taal spreken en elkaar niet meer verstaan. Dan lijkt het gemakkelijker om afscheid van elkaar te nemen, dan om elkaar te leren begrijpen.

Ook in bovengenoemde situaties kan mediation een prima instrument zijn: de mediator zal partijen uitnodigen goed naar elkaar te luisteren en elkaar te begrijpen, duidelijk te krijgen waarom men doet, zoals men doet, helder te krijgen wat men wil bereiken en op welke wijze alle participanten hieraan een bijdrage kunnen leveren. Langs deze weg kan de samenwerking en eensgezindheid teruggevonden worden.

 

De positie van ChristenUnie-politici

De ChristenUnie staat bekend om haar verbindende kwaliteiten. Dat doet recht aan de kernboodschap van de 10 geboden die God ons in Zijn Woord geeft: God lief hebben boven alles en de naaste als onszelf. Daarbij past het de vrede met alle mensen te bewaren. Dat betekent niet dat we niet van mening zouden mogen verschillen. Wel dienen we voor zover dat in ons vermogen ligt conflicten te voorkomen. Zeker wanneer deze zich in eigen gelederen voordoen is het onze Bijbelse opdracht naar oplossingen te zoeken. Lukt dat niet op eigen kracht, dan zouden we niet moeten schromen daar een derde bij te halen. We kunnen het goede voorbeeld geven door zonodig zelf een mediator in te schakelen. Een clausule in het fractiereglement kan daarvoor de basis zijn.

Ontstaan er conflicten binnen raad of college, dan mag van ChristenUnie-raadsleden of wethouders verwacht worden dat zij zich in zullen zetten om een oplossing te bereiken. Lukt dit niet dan kunnen ze de suggestie doen hiervoor een onpartijdige derde in de persoon van een mediator in te schakelen.

 

Conclusie

Vanuit de context van onze samenleving hebben we gekeken naar conflicten in het openbaar bestuur en hun specifieke politieke context. We hebben stil gestaan bij de specifieke geaardheid van dit soort conflicten en de mogelijke consequenties daarvan voor mediation. Liggen er echt politieke belangen ten grondslag aan conflicten, dan lijkt mediation welhaast onmogelijk. Maar niet alles is politiek wat politiek genoemd wordt.

Politiek is mensenwerk, en waar mensen werken ontstaan conflicten. Veel van de conflicten binnen de politieke context zijn daarmee even zo goed oplosbaar via mediation. De consequenties van conflicten binnen het openbaar bestuur zijn groot. Er zou politici dan ook veel aan gelegen moeten zijn deze conflicten tijdig op te lossen.

Kortom, mediation in het openbaar bestuur hoeft daarmee geen illusie te zijn, maar kan een zegen zijn voor alle partijen.

 

 

 

 



[1] Belangstellenden die willen weten hoe mediation werkt, verwijs ik graag naar de website www.dequeestemediation.nl.

[2] Citaat uit het verslag van deze burgemeesterssessie zoals gepubliceerd op de site van het Nederlands Mediation Instituut: www.nmi-mediation.nl.