Een provincie die verschil maakt

Een provincie die het verschil maakt

Een gemeentelijke perspectief

 

Door Bort Koelewijn, burgemeester van Rijssen-Holten

 

Wat zouden de kerntaken voor een provincie moeten zijn? Bij de bezinning daarop heb ik mij de vraag gesteld wat er op dit moment mis gaat als de provincies er niet meer zouden zijn. Ik kijk vooral vanuit gemeentelijk perspectief. Gemeentebesturen hebben zich in ons land sterk ontwikkeld en laten zich door hun inwoners overal op aanspreken. In de praktijk zien we dat gemeenten er effectief in slagen vorderingen te maken op het terrein van bestrijding van werkloosheid, voorziening in werkgelegenheid, actieve bevordering van veiligheid en op allerlei terreinen als ketenregisseur kunnen optreden. In mijn benadering veronderstel ik de aanwezigheid van sterke gemeenten.

 

Weinig mis zonder provincie

Op het eerste gezicht gaat er weinig mis zonder de provincie. Gemeenten dragen zorg voor voldoende woningen, bedrijvenparken, recreatiemogelijkheden, havens en wegen. Gemeenten rekenen welzijn en zorg voor eigen inwoners tot hun taak. Voor voorzieningen of stimulering van sport, cultuur en kunst moet je bij de gemeente zijn. Inwoners die geen inkomen hebben, doen een bijstandsaanvraag bij de gemeente. De gemeente stimuleert dat werklozen aan werk worden geholpen. Gemeenten zorgen voor de bouw van voldoende scholen, stimuleren opvang voor jongeren en geven invulling aan zorg voor ouderen. Mensen die op thuiszorg zijn aangewezen kunnen bij instellingen terecht met wie de gemeente een contract heeft gesloten. Mensen met beperkingen en die thuis willen blijven wonen kunnen bij de gemeente een beroep doen op subsidiëring van voorzieningen. Kortom, heel veel zaken die het leven van onze inwoners rechtstreeks raken, worden door de gemeente geregeld. Op het gebied van openbare orde en veiligheid is het al weinig anders. De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde. De brandweer is nog steeds een gemeentelijke aangelegenheid. Het beheer over de politie ligt in handen van de Korpsbeheerder en het Regionaal College Politie, dat bestaat uit burgemeesters en de hoofdofficier van justitie. Al die zaken gaan ook zonder provincie gewoon door. Wel stellen provincies voor een aantal doelen extra geld beschikbaar als een welkome aanvulling. Gemeenten stellen bestemmingsplannen voor de buitengebieden vast, maar waar het gaat om ecologie en het aanwijzen van plekken waar intensievere agrarische activiteiten wel mogen worden ontwikkeld, maken gemeenten graag gebruik van de afstemming die door de provincie tot stand wordt gebracht.

 

Gemeenten werken samen

Gemeenten staan dus voor veel taken. Die taken willen ze zo optimaal mogelijk maar ook zo efficiënt mogelijk uitvoeren. Tegen zo min mogelijk kosten dus. Om kosten te besparen werkt een gemeente met andere gemeenten samen. In de praktijk kennen we dat voor bijvoorbeeld de gezondheidszorg. Een gemeenschappelijke gezondheidsdienst kan specifieke deskundigheid leveren voor meer gemeenten, die voor een afzonderlijke gemeente teveel en te duur zou zijn. We zien dat voor ambulancediensten en voor de brandweer. Door samen te werken kunnen afspraken worden gemaakt over onderlinge hulp, zodat elk brandweerkorps op zichzelf niet over alle materieel en heel specialistische menskracht hoeft te beschikken. Er zijn ook gemeenten die samenwerken en op die manier over een gemeenschappelijke milieudienst beschikken. 

De samenwerking tussen gemeenten is voorzien in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gaat hier vooral om verlengd lokaal bestuur. In de praktijk levert dit in het algemeen weinig problemen op. De samenwerking is overwegend gericht op een goed beheer. En waar van een gemeenschappelijke dienst gebruik wordt gemaakt, hoeft dat niet noodzakelijk te betekenen dat in elke gemeente ook hetzelfde beleid wordt gevoerd. Iedere gemeente blijft vrij daarover zelf besluiten te nemen.  Ook als gemeenten een grotere schaal nodig hebben, dan nog hebben ze de provincie niet nodig. De wet voorziet er alleen in dat een provincie knopen kan doorhakken als gemeenten er samen niet uitkomen.

 

Maar samenwerking van gemeenten heeft een bovengrens

Een stap verder betreft de samenwerking van gemeenten op het vlak van ruimtelijke ordening en economische ontwikkeling. De behoefte aan woningbouwlocaties, bedrijvenparken, winkelcentra, toeristische trekpleisters en het verbindende wegennet staat hier centraal. Welke behoefte en wie bepaalt die behoefte precies? Welke plekken bieden de beste ontwikkelingskansen? Hoe komen de belangen van natuur, milieu en landschap het beste tot zijn recht? Hoe wordt de schaarste optimaal verdeeld? Gemeentebesturen kunnen elkaar nog wel vinden waar het betreft inventarisaties en een algemene beschrijving van wenselijke streefdoelen in de regio.

Moeilijker wordt het als het om concrete keuzes gaat. Het regionale belang kan vragen om een betere bevaarbaarheid voor pleziervaartuigen van kanalen, maar wat als een gemeente de eigen inwoners heeft beloofd dat het juist niet drukker zal worden langs het kanaal? Medewerking van die gemeente ‘ligt gevoelig’. Wat als een stad de behoefte aan goedkopere woningen van eigen inwoners  over de hele regio wil spreiden en plattelandsgemeenten goedkope woningen voor de stad moeten gaan bouwen? Waar moet het regionale bedrijventerrein komen? Wie betaalt mee aan sportaccomodaties die het lokale belang te boven gaan?

Besluitvorming over dergelijke zaken verloopt in de bestuurspraktijk nogal eens moeizaam. Waarom? Omdat het regionale belang te zeer op gespannen voet staat met het lokale belang. De plaatselijke bestuurders worden door de inwoners ‘afgerekend’ op wat zij voor de eigen lokale gemeenschap hebben gepresteerd. De plaatselijke bestuurders kunnen zich niet verschuilen achter besluiten die in het samenwerkingsverband door anderen zijn genomen. Die anderen zijn immers gemeentebestuurders van andere gemeenten. Dit zou op te lossen zijn door overeenstemming te verlangen, zodat alle gemeenten met voorstellen zouden moeten instemmen. Maar dat werkt verlammend. Sommige belangen vereisen doorzettingsmacht. Anders blijft het praten en gaat het goede moment om beslissingen te nemen en tot uitvoering te brengen voorbij.

 

Dan toch maar een mini-provincie?

Bij dit soort zaken waarin de schaarste tussen gemeenten moet worden verdeeld, is het de vraag of intergemeentelijke samenwerking wel kan. Kun je als bestuurder van die gemeente verantwoordelijkheid nemen voor een besluit van een intergemeentelijk samenwerkingsorgaan dat op zichzelf genomen ten nadele van jouw gemeente strekt? Een besluit dat feitelijk wordt genomen door bestuurders van andere gemeenten, die niet door de inwoners van jouw gemeente zijn gekozen en daaraan ook geen verantwoording afleggen?

Past bij democratische verhoudingen niet veel beter dat dergelijke ingrijpende beslissingen worden genomen door een algemeen bestuur dat wel rechtstreeks door de inwoners is gekozen? Er is in het verleden wel gepleit voor rechtstreekse verkiezingen van een regioraad. Maar dan scheppen we een nieuwe bestuurslaag. En wat is dan nog het verschil met een provincie?

 

Of een gesloten provincie?

Als verschil kan worden genoemd dat een regioraad op een gemeenschappelijke regeling is gebaseerd en ook gebonden is aan de taken die aan de regio in de gemeenschappelijke regeling zijn opgedragen. De provincie heeft een open huishouding en kan zelf allerlei taken naar zich toetrekken, ook die taken die veel beter door gemeenten kunnen worden uitgevoerd. In navolging van de Commissie Toekomst Lokaal Bestuur heeft de VNG in ‘het manifest voor de gemeenten’ opgenomen dat provincies slechts een gesloten huishouding moet worden toegestaan. Dat betekent dat provincies niet langer de vrijheid hebben om zelf te bepalen welke taken zij als provincie wil oppakken. Namens mijn gemeente (Rijssen-Holten)  heb ik tegen gestemd. De samenleving is voortdurend in verandering. Ik vind het niet wijs om de huishouding van een provincie op voorhand te beperken, zonder te weten op welke uitdagingen de overheid in de toekomst het hoofd moet bieden en zonder te weten wat de rol van een provincie daarbij kan zijn. Daarvoor is de samenleving te complex en teveel in beweging. Naar mijn mening kan beter afstemming tussen provincie en gemeenten plaats hebben en maatwerk worden geleverd in plaats van een overheid formeel beperkingen op te leggen. Mijn indruk is bovendien dat Nederland niet zit te wachten op een machtsstrijd tussen provincies en gemeenten. Wie schiet daarmee wat op?

 

Waarom niet gewoon de provincie?

Het zijn in de eerste plaats de gemeenten die door inwoners, verenigingen, instellingen en bedrijven worden aangesproken voor wonen, werken, verkeer, welzijn, zorg en veiligheid. Gemeentebesturen zijn heel goed in staat om hun belangen te articuleren. Waar die belangen overeenstemmen met de belangen van andere gemeenten is er weinig aan de hand. Waar dat niet het geval is,  ligt er naar mijn mening een rol voor de provincie om keuzen te maken. De provincie is democratisch gelegitimeerd om die keuzen te maken. De provincie kan intergemeentelijke samenwerking bevorderen en stand-by zijn om knopen door te hakken als gemeenten niet op vrijwillige basis tot overeenstemming kunnen komen. De provincie kan de daadkracht bevorderen. Dan moet ze wel het lef hebben om die verantwoordelijkheid ook echt te nemen. Provincies hebben niet altijd blijk gegeven over dat lef te beschikken. Politieke verdeeldheid en bestuurlijke onwil werken verlammend. Dat is door regelgeving niet op te lossen. Doorbreking daarvan vraagt om andere bestuurscultuur: aan de ene kant een van natuurlijke betrokkenheid bij intergemeentelijke vraagstukken, aan de andere kant een van voldoende distantie van allerlei plaatselijke politieke krachten om zelfstandig beslissingen te nemen als er geen consensus kan worden gevonden.  Omdat het hier om bovengemeentelijke aangelegenheden gaat, heeft de provincie een natuurlijke rol. Ook om bij te dragen aan de realisering van de gekozen plannen.

 

De agenda van de provincie

Ik zie de provincie als complementair bestuur op de gemeenten. Dat zal provincies terughoudend moeten maken om een geheel eigen agenda te ontwerpen. Een eigen agenda die niet aansluit op de agenda van de gemeenten leidt tot verwarring en tot verspilling. Subsidies van de provincie kunnen beter worden gebruikt om gezamenlijke doelen te realiseren dan dat zij gemeenten een worst voorhouden waarop ze niet zitten te wachten.

In veel provincies is het nu al een goede praktijk om agenda’s van de provincie op die van de gemeenten af te stemmen. We zien goede voorbeelden daarvan bij herstructurering van verouderde industrieterreinen en bij verbetering van de wegenstructuur. Dat geldt ook voor de herinrichting van het landelijk gebied. De provincie Overijssel is actief op zoek naar vitale coalities om verschillende maatschappelijke spelers te betrekken bij de realisering van doelen. Maar het zal ook gemeentebesturen actief moeten maken om de provincie tot een natuurlijke bondgenoot te maken in de afstemming van plannen met andere gemeenten en andere overheden en om plannen werkelijk uitgevoerd te krijgen. Deze periode naar de statenverkiezingen in maart is een goede tijd om verkiezingsprogramma’s van de verschillende aan de provinciale statenverkiezing deelnemende partijen te bevragen op deze afstemming. Het klinkt gek, maar aan al te veel originaliteit bij de provincies bestaat niet veel behoefte. Naar mijn mening zijn we meer gebaat dat (aspirant) statenleden zich inzetten om het bottom-up proces optimaal vorm te geven en daar antwoorden bij te bedenken.

 

Vooral fysieke leefomgeving

Gevraagd naar het takenpakket voor de provincie vind ik dat de provincies zich vooral moeten richten op regionale vraagstukken in het omgevingsbeleid. Verbetering van de fysieke infrastructuur, versterking van de regionale economie, verbetering van de aantrekkingskracht van een regio voor toerisme en recreatie, verbetering van de kennisinfrastructuur (hoger onderwijs, wetenschappelijk onderwijs en onderzoek, innovatie) en van de ecologische infrastructuur. Sociaal beleid, welzijn, onderwijs, veiligheid en zorg moeten we daarentegen zo dicht mogelijk in de gemeenten en het liefst in de wijken laten. Dat wil niet zeggen dat provincies hier nooit taken kunnen vervullen. Er zijn maatschappelijke partners zoals in de gezondheidszorg, kennis- en onderwijsinstellingen, woningcorporaties en zorginstellingen, die zich gemakkelijker op regionale schaal dan op lokale schaal laten aanspreken. Hier kan de provincie een rol vervullen, niet in de eerste plaats om eigen beleid te realiseren, maar als verlengstuk van de gemeentelijke belangen.

 

We zien bij gemeenten een opwaartse druk die grotere verbanden nodig heeft. Provincies en gemeenten moeten zich bezinnen op de rol die provincies daarbij kunnen nemen, om in een regio onnodige bestuurlijke drukte te voorkomen en wezenlijke keuzes door democratisch gelegitimeerde organen te laten nemen. Provincies moeten in staat zijn problemen te onderkennen op het snijvlak van stad en platteland, die naar juiste waarde schatten en keuzen  maken.

 

Open en betrokken bestuurscultuur

Ik teken hierbij aan dat dit hoge eisen stelt aan de bestuurscultuur van een provincie. Dit stelt eisen aan ontvankelijkheid, het serieus nemen van de lokale bestuurders en hun inbreng en het vermogen bindingen tot stand te brengen met andere maatschappelijke partners. Kortom, aan alles wat uitnodigt om in de provincie zowel voor de steden als voor plattelandsgemeenten een natuurlijke bondgenoot te zien voor de oplossing van regionale problemen, die gemeenten op zichzelf niet kunnen oplossen.

 

Rijk geeft ruimte aan provincies

Kijken we van wat grotere afstand, dan zien we ook een ontwikkeling waarin het rijk taken neerlegt bij het middenbestuur. Het rijk wil taken afstoten om effectiever tot uitvoering van beleid te komen en ziet deze operatie ook als middel tot een betere beheersbaarheid van de rijksdiensten. De nota Ruimte, de nota Mobiliteit, de Wet Inrichting Landelijk Gebied en het reconstructiebeleid zijn daar voorbeelden van. Met name voor plattelandsgebieden wordt de provincie vooral de regisseur. Zo kan maatwerk worden geleverd. Ik vind dit een goede ontwikkeling, die past bij de maat van onze provincies.

 

Europa vraagt om grotere provincies

Kijken we naar de Europese regiovorming dan moeten er landsdelen  komen die internationaal kunnen concurreren. In Europees perspectief kan met grofweg vier provincies (west, noord, oost, zuid) in  Nederland worden volstaan.

 

Grotere provincies die onderscheid durven maken

De provincie kan waarde toevoegen aan het omgevingsbeleid, waarin zij de eigen agenda afstemt op de agenda’s van gemeenten en andere maatschappelijke partners. Het verdelen van de schaarste vraagt om democratische legitimatie. De provincie is als middenbestuur daarvoor het meest geëigend. De schaal van de provincie is een probleem. Voor sommige regionale vraagstukken is zij te groot, voor het omgevingsbeleid levert de huidige schaal weinig problemen op en voor Europese uitdagingen is zij te klein. Hoe hiermee om te gaan?

Provincies hoeven schaalvergroting niet uit de weg te gaan, mits provincies beleidsmatig durven differentiëren en binnen de provincie dus onderscheid maken tussen  verschillende ‘regio’s’ binnen de provincie.

Provincies moeten af van een krampachtige invulling van het gelijkheidsbeginsel dat wat voor de ene streek geldt, ook voor de andere in de provincie moet gelden. Zij moeten van  het gelijkheidsbeginsel een hoofdregel maken in de zin dat zij ongelijke gevallen ongelijk behandelen naar de mate van hun ongelijkheid. Zij zullen recht moeten doen aan de verschillende uitdagingen waarvoor de verschillende regio’s staan. Daarbij moet zeker niet alle wedijver worden opgeheven. Competitie op de kwaliteit van het landschap, toeristische aantrekkelijkheid en een goed ondernemers- en vestigingsklimaat lijkt mij heel gezond.  

 

Conclusie

Gemeenten kunnen veel taken zelfstandig aan of vullen die in door intergemeentelijke samenwerking. Intergemeentelijke samenwerking kent een bovengrens. Provincies kunnen daarin voorzien. Het gaat dan vooral om taken op het fysieke domein en minder op het gebied van welzijn en zorg. De agenda van de provincie moet wortelen in de agenda's van de gemeenten. Provincies zijn voor intergemeentelijke regio's te groot en voor Europese regio's te klein. Tegen opschaling van provincies bestaat geen bezwaar mits binnen een provincie volop ruimte wordt gegeven aan differentiatie.