De toekomst van het middenbestuur

DE TOEKOMST VAN HET MIDDENBESTUUR

Naar de Randstad als provincie?

 

Door Joop Evertse, Statenlid voor de fractie SGP/ChristenUnie in de provincie Zuid-Holland

 

 

Het middenbestuur is in Nederland onbekend en onbemind. Een discussie over de toekomst van het middenbestuur is daarom niet verwonderlijk. In dit artikel ga ik in op de discussie, toegespitst op de Randstad. Hoe moet het daar verder?

 

Op de wip

In mijn jeugd hadden ze bij onze buren in de achtertuin een wip. Een toestel dat de buurman, die timmerman was, zelf had vervaardigd. Mijn buurjongen had er plezier in om, als aan beide kanten een kind zat, op het middenstuk te gaan staan. Zodra de wip in beweging kwam, moest hij dan beurtelings zijn evenwicht naar links en naar rechts zien te bewaren. Zo vergaat het de provincies ook een beetje. Aan de ene kant van de wip zit het rijk en aan de andere kant de gemeenten en de regionale besturen. En de provincie moet maar proberen in evenwicht te blijven. Een meestal niet elegante, maar eerder wat stuntelige pose. Bij onze buren riepen de kinderen die op de wip zaten dan ook voortdurend tegen de buurjongen: “Ga er af, hou toch op”. Dat soort verzoeken, al dan niet in diplomatiek cadeaupapier verpakt, zijn de provincie ook niet vreemd.

Binnen bestuurlijk Nederland is bij de andere bestuurslagen de populariteit van de provincie niet onverdeeld groot. Verder staat het middenbestuur, als het over de bekendheid bij de burgers gaat, net als die wip, figuurlijk ook in de achtertuin. De kennis van wat de provincie doet, is beperkt en de belangstelling is niet erg groot. De opkomstcijfers bij de verkiezingen voor Provinciale Staten zijn de laatste decennia onveranderd aan de lage kant. Het is daarom niet verwonderlijk dat er een discussie is ontstaan over de toekomst van het middenbestuur.

 

De Randstad vormt de aanleiding

Een aantal personen en instituten heeft zich de laatste tijd over de problemen van het middenbestuur gebogen. Het is begonnen met de Holland Acht, bestaande uit de Commissarissen van de Koningin in Zuid- en Noord-Holland, Utrecht en Flevoland en de burgemeesters van de vier grote steden. Deze groep heeft gefungeerd als een soort sleepboot met de bedoeling om de vastgelopen discussie over aanpassingen in het binnenlands bestuur weer vlot te trekken. Zij hebben een schets van de problemen gegeven en sterk gepleit voor veranderingen, zonder daar overigens zelf een structuur voor te schetsen. De missie kan geslaagd worden genoemd. Het schip drijft weer en er is ook lading aan boord. Iedereen in bestuurlijk Nederland die denkt dat zijn mening er toe doet, mengt zich in de discussie: er is een notitie van minister Remkes van BZK over het Middenbestuur, er zijn meningen van diverse adviesorganen, commissies van wijze mannen, het Interprovinciaal overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten..

In de discussie tekenen zich een paar lijnen af.

Vrijwel allen komen ze tot de conclusie dat met name in de Randstad de zaak het meest urgent is. Daar is een zodanige diversiteit aan bestuurs- en overlegorganen ontstaan, dat men elkaar eerder voor de voeten loopt, dan dat men daadkrachtig tot besluiten komt. Bestuurlijke drukte wordt dat wel genoemd. Dit terwijl de problemen die in de Randstad spelen nu juist van zodanige aard en zo vervlochten zijn, dat een daadkrachtig bestuur nodig is.

 

Wie bemoeien zich bestuurlijk zoal met de dingen in de Randstad?

  • De ministeries, ook wel de onverenigde twaalf rijksdepartementen genoemd
  • Rijkswaterstaat
  • Provincies Flevoland, Noord-Holland, Utrecht  en Zuid-Holland
  • WGR+ regio’s Rotterdam, Haaglanden, Utrecht en Amsterdam (invloedrijke besturen rond de grote steden)
  • De grote steden Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag, plus

            nog zo’n honderdtwintig andere gemeenten

  • Negen waterschappen
  • Overlegorgaan Zuidvleugel
  • Overlegorgaan Noordvleugel
  • Regio Randstad
  • Vereniging Deltametropool
  • Overlegorgaan Het Groene Hart 

Deze opsomming is nog onvolledig, maar er mag wel uit blijken dat er inderdaad sprake is van bestuurlijke drukte. Een drukte, die overigens door de bestuurders zelf is georganiseerd. Als een deel van diezelfde bestuurders nu gaat klagen dat ze daarvan last hebben, moet er kennelijk toch wel iets aan de hand zijn.

 

Concurrentie

Het naast elkaar bestaan in de Randstad van zuid- en noordvleugels, provincies, steden en regio’s heeft nog een ander merkwaardig gevolg: concurrentie. Je ziet dat men elkaar gaat beconcurreren als het om de gunsten van het rijk en Europa gaat. Gunsten in de vorm van projecten en subsidies. Daarover moet uiteindelijk dan weer worden gepolderd, zodat iedereen wat krijgt. Dit leidt tot een versnippering die helemaal niet in het belang is van de Randstad als totaliteit. Het is eigenlijk allemaal te gênant voor woorden en levert het ongewenste bewijs dat de Randstad helemaal geen eenduidige regio in Europa is. Het leidt ook tot aantasting van de democratische legitimatie van besluiten. Niet de vertegenwoordigende organen nemen de besluiten, maar de uiteindelijke beslissingen worden de facto genomen in schimmige overlegvergaderingen en de wandelgangen. Het zou voor iedereen beter zijn als de Randstad in al zijn verdeeldheid op zijn minst een beetje als eenheid gaat opereren. Iedereen vindt dat ook, maar het gebeurt niet.

 

Is alles dan toch economie?    

De motieven om in de Randstad snel tot veranderingen te komen zijn vaak sterk economisch van aard. Ik geef een greep uit de keur aan argumenten die daarbij op tafel komen.  

De Randstad verliest in de wereld en Europa terrein. We gaan achterlopen op andere regio’s, zoals Hamburg en Ile de France; het verkeer loopt vast, waardoor bedrijven en kantoren steeds slechter bereikbaar worden; er is onvoldoende aanbod van bedrijfsterrein; de werkloosheid is relatief hoog; onze woonmilieu’s zijn niet wervend voor werknemers van buitenlandse bedrijven; we zijn in Europa al naar de vijfde plaats gezakt op de lijst zich economisch ontwikkelende regio’s.

De graagte waarmee allerlei instanties, zoals de Kamers van Koophandel, financiële instellingen, werkgeversverenigingen deze stellingen onderstrepen maken dat je bijna een onbehaaglijk gevoel krijgt. Hoezo? Allereerst omdat men suggereert dat veel, zo niet alle, problemen zullen worden opgelost als de overheid zich maar beter organiseert. Dat is misschien wel aardig als bliksemafleider, maar bewezen onjuist. Het kan helpen als de overheid goed georganiseerd is en beslissingen durft te nemen, maar laten we ons geen overdreven voorstellingen van de mogelijke resultaten maken. De geschiedenis leert ons in dit opzicht veel. Ons land ontwikkelde zich in de zeventiende eeuw onder het krakkemikkige staatkundig bestel van de zeven provinciën tot een economische wereldmacht. De afgelopen honderdvijftig jaar, waarin de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur vrijwel onveranderd bleef, zijn we tot de meest welvarende landen op deze aarde gaan behoren. Hoe bestaat het zou je zeggen. Derhalve zijn de werklust, kennis en kunde van de inwoners, de vitaliteit en en inventiviteit van bedrijven, een goede handelsgeest, toevalligheden en laten we niet vergeten allereerst de zegen van God op het werk van onze handen, vele malen belangrijker dan de organisatievorm van de overheid. Uit onderzoeken is gebleken dat minder dan 20% van de economische ontwikkeling wordt beïnvloed door overheidshandelen.

Verder mag  de vraag worden gesteld of de burgers in de Randstad echt gelukkiger zullen worden van nog meer bedrijfsterreinen, nog meer grote woonwijken, nog meer wegen en nog meer milieudruk. Natuurlijk moet de overheid bevorderen dat er werk en inkomen is voor zo mogelijk iedereen die in staat is de handen uit de mouwen te steken en dat er fatsoenlijke sociale voorzieningen zijn voor de mensen die dat niet kunnen. Dat is echter iets anders dan meer, meer en nog eens meer.

Voor dat ‘meer economische groei’, waarvan liberalen hun levenswerk lijken te maken en waar de socialisten mee voor in de rij zijn gaan staan, zijn ook de christelijke partijen vatbaar. Zij moeten toch weten dat er meer is dan nog dikker belegd brood.

Het is in de Randstad zachtjesaan wel mooi geweest wat de kwantitatieve groei betreft. We moeten eerder kwaliteitsslagen. We moeten niet alles nog voller proppen, maar een sterke kwaliteitsverbetering maken zodat de Randstad weer beter op de kaart komt te staan. Een verbetering op terreinen als verkeer en vervoer, landschap, milieu en maatschappelijke inbedding, maakt de Randstad weer aantrekkelijk, zowel voor de inwoners als de investeerders.

Duidelijk is echter ook dat je, om zo’n ingewikkelde en ingrijpende kwaliteitsslag te kunnen maken, een goed georganiseerde overheid nodig hebt. Een overheid die in staat en bereid is stringent te sturen en moeilijke beslissingen niet schuwt. Een overheid die daarom niet al te versnipperd mag zijn.

 

Waar gaat het heen met de Randstad?

De toekomst mag dan ongewis zijn, er is wel te ontwaren in welke richting door diverse partijen wordt gedacht. Als het om het middenbestuur gaat is de discussie zich aan het verengen tot de Randstad. Iets dat door de provincies buiten de Randstad in ieder geval met genoegen wordt aangezien. Of dat een opstelling is die verstandig kan worden genoemd is een tweede, maar het werkt in ieder geval weerstandverlagend.

Tegelijk zie je, dat zowel de gemeenten als de provincies hun posities trachten te versterken. De gemeenten proberen de invloed van de provincies terug te dringen. Een opvallend voorstel is daarbij voor de provincies over te gaan tot een zogenaamde gesloten huishouding. Kort gezegd komt dat er op neer dat de wet een beperkt aantal beleidsgebieden zou dienen te benoemen waarop de provincie in actie moet of mag komen, zoals ruimtelijke ordening, water en verkeer- en vervoer. De provincie mag zich niet meer met andere dingen bezighouden dan welke in de wet zijn genoemd. Het zal niet verbazen dat de provincies het daar pertinent mee oneens zijn. Zij willen juist meer bevoegdheden (en bovendien willen ze af van de WGR+ regio’s).

 

Verschillende varianten

Intussen blijkt er tussen de provinciale besturen in de Randstad nog weinig eenstemmigheid over de te volgen koers. Ja, over de analyse is men het redelijk eens en allemaal vinden ze dat er wat moet gebeuren. Zodra echter wordt afgedaald naar de vragen ‘wat’ en ‘hoe’, dan gaan de kompasnaalden verschillende kanten op.

Zuid-Holland kiest voor een kleine Randstadprovincie. Deze bestaat uit Zuid-Holland (minus Goeree-Overflakkee, dat naar Zeeland gaat), het zuidelijke deel van Noord-Holland, het westelijke deel Utrecht en het deel van Flevoland waarin Almere is gelegen.

Noord-Holland en Utrecht kiezen voor twee provincies voor de Randstad, in de vorm van de een noordvleugel en een zuidvleugel. De noordvleugel bestaat dan uit Noord-Holland, Flevoland en Utrecht en de zuid-vleugel uit Zuid-Holland.

De Zuid-Hollandse keuze lijkt het meest effectief, in die zin dat daarin het gebied is vervat dat echt tot de Randstad kan worden gerekend. Tegelijk roept het een aantal éénmalige problemen op, omdat provincies moeten worden gesplitst. Zo rijst bijvoorbeeld de vraag, wie zich ontfermt over het overblijvende noordelijke deel van Noord-Holland. Een deel daarvan wordt weliswaar West-Friesland genoemd, maar het is toch moeilijk in te denken dat bijvoorbeeld Alkmaar en Den Helder tot het hyteland gaat behoren.

De vleugelvariant daarentegen, waarin dat soort problemen wordt ontlopen, lost het probleem van een gedeelde Randstad niet op, aangezien het gebied dan altijd nog over twee provincie verdeeld blijft. Het zou toch wel bijzonder vreemd zijn als gekozen wordt voor een grootschalige bestuurlijke herindeling en de hoofdkern van het probleem in stand wordt gelaten.

De grote Randstadvariant, waarbij Noord-Holland, Zuid-Holland, Flevoland en Utrecht als provincies simpelweg worden samengevoegd, ontloopt beide problemen, maar leidt tot een zo grootschalige gebied, dat de verhouding met de overblijvende provincies wel heel erg scheef wordt. Toch is het misschien nog wel het meest verkieselijk, maar dan als een soort verlegenheidsoplossing om de slagingskans te optimaliseren

Een heel andere variant is, de zaken zo ongeveer te laten als ze zijn, maar op rijksniveau een zogenaamde randstadminister aan te stellen. Een minister die een aantal taken van de provincies en de WGR+-gebieden overneemt, coördineert en knopen doorhakt. Met name binnen CDA-kringen bestaat hiervoor enige sympathie. Als tijdelijke oplossing bestaat er zelfs wel meer steun voor, maar als definitieve variant zien velen het als een vorm van onwenselijke centralisatie. Centralisatie is in Nederland nog nooit populair geweest en dat niet zonder redenen.

 

Wijze mannen en onwijze uitlatingen

Zo rond de zomer van 2006 is door minister Remkes een commissie van wijze mannen ingesteld om het vraagstuk van het middenbestuur vanuit een wat onafhankelijke positie te bekijken. De commissie wordt ook wel aangeduid met de naam van haar voorzitter, voormalig minister-president Wim Kok. Het was de bedoeling dat deze commissie bij de toen nog voor mei 2007 voorziene kabinetsformatie, met een advies zou komen. Nu de regeringsvorming als gevolg van de val van het oude kabinet Balkenende een aantal maanden naar voren is geschoven, zal de commissie vaart moeten maken. Immers, het zou zeer dienstig zijn als er in het nieuwe regeerakkoord afspraken kunnen worden gemaakt, of toch tenminste een besluitvormingstraject zou kunnen worden afgesproken.

Intussen heeft minister Remkes zich wel het een en ander laten ontvallen. Hij heeft onder andere wat negatief gereageerd op enkele varianten, waaronder de kleine randstadprovincie. Varianten die hij overigens eerst zelf in zijn notitie ten tonele heeft gevoerd. Verder had hij er in mijn ogen beter aan gedaan helemaal even zijn mond te houden, aangezien je een broedende kip, in dit geval de wijze mannen, beter niet kunt storen. Het meeste stof opwaaien deed echter zijn opmerking dat gemeenten, zeker in de Randstad, in de toekomst minimaal 30.000 inwoners moeten tellen. Los van de vraag of het nodig is dat gemeenten de genoemde minimale omvang krijgen, weet je zeker dat je met dergelijke opmerkingen in ieder geval één belangrijke medespeler tegen je inneemt. Men noemt dit ook wel het zelf organiseren van de oppositie.  

 

Afsluitend

Leuk allemaal, zult u zeggen, maar als je het allemaal zo leest, vraag je jezelf wel af of er ook echt wat gaat veranderen. Dit is een terechte vraag. In variatie op de bijsluiter bij beleggingsadviezen zou je kunnen stellen dat de mislukkingen uit het verleden geen garantie geven voor succes in de toekomst.

De afgelopen vijfendertig jaar zijn vele pogingen gedaan om tot veranderingen in de structuur van het binnenlands bestuur te komen. Vrijwel alles is, na veel schrijven en praten, uiteindelijk op dood spoor geraakt. Jawel, het aantal gemeenten is door herindeling flink gedaald, er is een provincie in de vorm van Flevoland bijgekomen, rond de grote steden zijn de regio-plus besturen (WGR+) ontstaan. Dat was het dan. Alle grootse plannen die er ooit waren, rusten in onvrede in de archieven.

Die mislukkingen hebben, als je het tot zijn essentie terug brengt, eigenlijk allemaal dezelfde oorzaken.

  1. het bestaan van een natuurlijke weerstand tegen grootschalige veranderingen en het vermogen van groepen bestuurders die hun positie bedreigd zien, om deze weerstand te mobiliseren en nog te versterken;
  2. het feit dat ideale oplossingen niet bestaan en om een groot filosoof te citeren, “elk voordeel dus zijn nadeel heeft”;
  3. als gevolg van het onder a en b genoemde: het ontbreken van voldoende draagvlak;
  4. het onvermogen van de Nederlandse politiek om bij een versplinterd draagvlak toch knopen door te hakken.

 

In het onvermogen om voor de Randstad doortastend op te treden kan echter niet zo maar worden berust. Het oplossen van een aantal knelpunten, bijvoorbeeld op het gebied van de bereikbaarheid, heeft een hoge urgentie.  Daaraan moet vanaf vandaag worden gewerkt, wil de Randstad niet definitief de richting van versukkeling inslaan. We kunnen ons dan ook niet permitteren dat het weer niet tot beslissingen komt.

 

Hoe het allemaal afloopt. In ieder geval gaat er, als het goed is, de komende tijd een interessante discussie ontstaan. Als dat dan ook nog ergens toe leidt, zijn we echt een stap verder.