De provincie: schakel voor het oplossen van maatschappelijke problemen

 

 

De provincie: schakel voor het oplossen van maatschappelijke problemen

 

Een Overijsselse visie op het middenbestuur

 

Door Johan Oldenburger, fractievoorzitter van de ChristenUnie Statenfractie Overijssel

 

Opnieuw is de discussie opgelaaid over nut en noodzaak van de provincies in ons land.  Bestaansrecht, bestuurlijke meerwaarde, territoriale grootte, bevoegdheden, bestuurlijke drukte zijn begrippen die daarbij onder meer worden gebruikt . De één kiest daarbij voor opheffen, de ander wil tot opwaardering komen. Opnieuw dreigt daarbij vorm boven inhoud te gaan.

In dit artikel wil ik, na wat inleidende, opmerkingen, en aansluitend bij ideeën binnen de provincie Overijssel, het uitgangspunt kiezen bij de maatschappelijke problematiek en vandaar uit de bestaande drie lagen van rijk, provincies en gemeenten blijven verdedigen.

 

Een oude discussie

Het is buitengewoon boeiend om de rol van de Nederlandse provincies te schetsen in historisch perspectief. Alleen al uit de verhouding tussen “Den Haag” en bijvoorbeeld de Zeven Provinciën zouden we kunnen leren over de grote mate van zelfstandigheid die provincies in de ontwikkeling van ons bestuurlijk stelsel hebben gehad. Een zelfstandigheid en onafhankelijkheid die ook in de discussie van vandaag een belangrijke rol speelt.

Maar over deze materie is meer te lezen in het artikel van Gert Schutte, elders in dit nummer.

In de bijna twintig jaar dat ik nu statenlid ben, is de discussie rond schaal en taken van de provincie nooit weggeweest. En ook voor 1987 was dit in bestuurlijk Nederland al een discussie die vele monden en pennen in beweging bracht en tot veel rapporten heeft geleid.

Enkele voorbeelden tonen dit aan:

In 1971 kwam er een wetsvoorstel om gewesten, als vierde bestuurslaag tussen provincies en gemeenten in te voeren. In 1974 werd dit concreet gemaakt in een Gewestwet met 44 gewesten.

In 1975 werd het idee van een vierde bestuurslaag weer verworpen en vervangen door een voorstel tot vorming van mini-provincies door het in elkaar schuiven van de gewestelijke en de provinciale schaal.

In 1983 werd een streep gehaald door de mini-provincies. De regionale problematiek diende door de gemeenten opgelost te worden op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR).

In 1989 kwam er het advies van de Raad voor het Binnenlands Bestuur om de grootstedelijke problematiek op te lossen door ofwel agglomeratiegemeenten ofwel stadsprovincies. De Minister van BZK kwam met de nota Bestuur op Niveau (BoN), later gevolgd door een BoN-2 en BoN-3. 

Tot uitvoering van de vele suggesties die gedaan zijn, is het nooit gekomen. Alleen de WGR en recentelijk de WGR+  zijn bestuurlijk belangrijk geworden. Het enige resultaat was het ontstaan in 1986 van een twaalfde provincie: Flevoland. Uitgerekend het bestaansrecht van deze provincie is in geding bij de discussie over een wijziging van de schaal van de randstedelijke provincies.

Tot op heden heeft het ‘Huis van Thorbecke’ de bestuurlijke hoofdstructuur van drie lagen van algemeen bestuur en daarnaast functioneel bestuur via waterschappen, stand gehouden.

Nu laait de discussie weer op, met in het middelpunt ervan de discussie over de toekomst van het middenbestuur en de positie van de provincies. Het meest recente rapport is dat van minister Remkes: De toekomst van het decentrale bestuur, het decentrale bestuur van de toekomst. In de begeleidende brief bij deze nota schrijft de minister een niet onbelangrijke zin: “Met de vraagstelling of de huidige bestuurlijke arrangementen in voldoende mate bijdragen aan het oplossen van de maatschappelijke problemen van nu ben ik de discussie over de toekomst van het middenbestuur gestart.”

 

De Overijsselse discussie

In de discussie speelt Overijssel al jaren een flinke partij mee. In 1991 verscheen van de hand van de toenmalige Commissaris van de Koningin, de heer Hendrikx, een notitie met als titel: Samenwerking tussen provincies op subnationaal niveau.

De ondertitel van deze notitie was veelzeggend, namelijk: Een drie- of een vierdeling.

De Europese dimensie werd zeer nadrukkelijk in de discussie meegenomen en één van de stellingen in de notitie was dat, gelet op de Europese schaaltendensen, het noodzakelijk was na te denken over strategische opties met het oog op interprovinciale samenwerking op subnationaal niveau. Hendrikx zag op dat moment uiteindelijk drie landsdelen ontstaan.

Een zeer breed samengestelde commissie onder voorzitterschap van de heer Hendrikx rapporteert in 1992 in dezelfde lijn aan het Interprovinciaal Overleg (IPO). Ook dit rapport kan worden gevoegd aan de lijst van de vele notities en rapporten die er zijn verschenen.

 

In Overijssel laait de discussie regelmatig op omdat steeds weer stelling moet worden genomen met betrekking tot de vraag hoe Twente zich verder moet ontwikkelen en hoe de verhouding tussen Twente en de rest van Overijssel moet worden. De jarenlange discussie, waarbij Twente ondermeer een rol speelde als mini-provincie, als gewest of als WGR- en WGR+-gebied is het inhoudelijke debat over het oplossen van maatschappelijke vraagstukken niet ten goede gekomen en heeft daarop vertragend gewerkt.

Overigens is in Overijssel, net als elders in het land, de gemeentelijke herindeling wel voortvarend ter hand is genomen. Dat leidde ertoe dat het aantal gemeenten flink is afgenomen. Die laatste ontwikkeling roept echter wel de vraag op of in een aantal provincies de afstand tussen provincie en gemeenten niet te klein is geworden, waardoor bevoegdheidsproblemen kunnen ontstaan.

 

Reactie vanuit de provincies

De bovengeschetste ontwikkelingen hadden in elk geval tot gevolg dat de provincies wakker schrokken. Met veel energie begonnen ze te laten zien hoe belangrijk ze wel niet waren en hoe onverstandig het zou zijn om ze op te heffen of om te kiezen voor meer dan drie lagen in ons bestuurlijk bestel. Het ‘Huis van Thorbecke’ was nog niet vervallen, hoewel enige renovatie wel noodzakelijk werd gevonden. Het was immers wel wat druk geworden in de kamers en gangen van het huis.

In 1996 verscheen het IPO-rapport Dichter bij de toekomst. Belangrijk in dit rapport was onder meer dat gekozen werd voor de maatschappelijke problematiek. Inhoud werd belangrijker geacht dan vorm. Letterlijk valt te lezen:

 

“Bij het werken aan een strategie komt het er wel op aan de aandacht vooral te richten op het doordenken van de maatschappelijke vraagstukken en problemen die de provincie in haar eigen regio-specifieke context zou willen oppakken. Het gaat bij strategie allereerst om inhoud en pas op de tweede plaats over vorm en proces.”

 

In veel provincies heeft het rapport geleid tot activiteiten om de rolopvatting en de daaruit te ondernemen activiteiten weer helder te krijgen. In Overijssel leidde dit tot een statencommissie ‘Staten aan Zet’, waarin nadrukkelijk werd nagedacht over de rol en verantwoordelijkheden van Statenleden zelf. In december 1996 leidde dit tot een initiatiefvoorstel aan Provinciale Staten, waarin een aantal verbeteringen in het functioneren van PS werd voorgesteld en statenbreed werd geaccepteerd. In het kader van de dualisering van het provinciale bestuur werden verdere activiteiten ontplooid.

 

 

Een andere invalshoek

Nog voordat het rapport van Remkes verscheen werd in Overijssel de handschoen opgepakt om duidelijk te maken in welke richting de ontwikkeling van het provinciale bestuur zou moeten gaan. De provincie ging daarbij niet over één nacht ijs. In een viertal expertmeetings werd breed gediscussieerd met maatschappelijke en bestuurlijke partners en werd hen gevraagd aan te geven wat zij van het middenbestuur wensen en verwachten.

Met een actieve werkgroep uit de Provinciale Staten werden de resultaten ambtelijk besproken. Uiteindelijk leidde een en ander ertoe dat een visie werd neergelegd in een brochure met als titel: De vitale coalitie van de provincie Overijssel. Verkenning naar de toekomst van het middenbestuur.

Met de ervaringen van het gebiedsgericht werken en een aantal grotere projecten is zeer nadrukkelijk gekozen om de maatschappelijke problematiek als uitgangspunt te nemen.

Dat lijkt vanzelfsprekend, maar was dat, gelet op de geschetste ontwikkelingen, niet. Vanuit die maatschappelijke vraagstukken is de vraag gesteld welke partijen een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van het gesignaleerde probleem en wat de rol van de afzonderlijke partijen is. Een dergelijke benadering leidt tot wisselende coalities met wisselende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Door de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties levert deze benadering ook een positieve bijdrage aan de (vermeende) kloof tussen burgers en politiek.

De brochure is in Provinciale Staten besproken en unaniem geaccepteerd en vervolgens ook aan kabinet en Kamer aangeboden. De ChristenUnie Statenfractie was positief over de brochure en besloot om delen ervan als bijlage toe te voegen aan het nieuwe verkiezingsprogramma 2007-2011. De onderstaande samenvatting van de brochure maakt duidelijk hoe de benadering in Overijssel is.

 

 

De vitale coalitie van de provincie Overijssel

 

De ambitie van Overijssel

Overijssel wil een innovatiemotor in de Nederlandse kenniseconomie zijn. Overijssel staat voor wervende, bloeiende steden, voor natuur, water, landschap, toerisme en agrarische bedrijvigheid van hoge kwaliteit. Met de IJssel-Vechtdelta ligt Overijssel midden in Nederland, met Twente is Overijssel de toegang tot Duitsland en Oost-Europa.

De provincie wil resultaten en effecten bereiken die merkbaar zijn in het dagelijks leven van mensen. Dat lukt alleen als er coalities worden gevormd om maatschappelijke vraagstukken gezamenlijk aan te pakken. Coalities van overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers. De provincie neemt hiervoor het initiatief, geeft richting en committeert zich aan resultaten. De Europese Unie doet niet voor niets steeds vaker een beroep op het regionale schaalniveau.

 

De functie van het middenbestuur

Veel maatschappelijke partners, zoals bedrijven, zorg-, kennis- en onderwijsinstellingen, zijn zo groot en breed georiënteerd dat ze de invloedssfeer van gemeenten overstijgen. De schaal en deskundigheid van de provincie maken het mogelijk om diverse maatschappelijke vraagstukken en een veelheid aan partijen met elkaar te verbinden. Dat gaat om partijen en vraagstukken in het ruimtelijk-fysieke domein, maar ook in het economische en het sociale domein.

Het is de functie van de provincie om verschillende beleidsterreinen te integreren en diverse partijen te verbinden tot vitale coalities, tot netwerken die samen in actie komen voor de aanpak van een maatschappelijk vraagstuk.

 

 

De diensten van het middenbestuur

De functie van de provincie is integreren en verbinden. Om dat waar te maken, werkt de provincie langs drie ‘productielijnen’. De provincie produceert visies en ambities, levert waarborgen voor kwaliteit en brengt projecten tot realisatie.

 

Visie: de provincie verzamelt en analyseert gegevens, voert een dialoog met partners en geeft al die informatie vervolgens betekenis in een ontwikkelingsvisie voor de regio. Die visie is geen blauwdruk, maar de gedeelde ambitie van een netwerk van partijen, die zich daardoor weer laten inspireren voor hun eigen keuzes en beslissingen.

Waarborg voor kwaliteit: de provincie komt op voor publieke belangen die het risico lopen veronachtzaamd te worden. Ze voorkomt of bestrijdt afwentelgedrag, free-ridersgedrag, ineffectieve concurrentie tussen gemeenten of teveel uiteenlopende voorzieningenniveaus. De provincie is daarbij niet beperkt tot haar toezichthoudende bevoegdheden, ze kan de kwaliteit van de samenleving ook waarborgen door proactieve signalen, kennisdeling en bestuurlijke interventies.

Realisatie: de provincie committeert zich aan grote maatschappelijke projecten op regionaal schaalniveau, die zonder haar bijdrage niet van de grond zouden komen. De provincie staat er voor in dat die projecten succesvol worden voltooid. Ze zet daarvoor haar bevoegdheden in, verleent subsidies en investeert bovendien zelf.

 

Het schaalniveau van het middenbestuur

Overijssel is een provincie met een zelfbewust bestuur dat voortvarend en toekomstgericht wil werken. Wij nemen afstand van (het beeld van) de passieve en autoritaire provincie, die achter de feiten aan hobbelt. Wij richten ons op samenwerking, initiatief en ondernemerschap.

De provincie Overijssel is met al haar partners vol ambitie bezig met de ontwikkeling van de regio. Wij zijn in staat bestuurlijk maatwerk te creëren: we werken samen met Twentse gemeenten voor de ontwikkeling van Twente, op vele dossiers ook met Gelderland, andere grensprovincies en onze Duitse buren. De basisstructuur van drie democratisch gelegitimeerde bestuurslagen is ons uitgangspunt. Op de lange termijn kan een fusie met Gelderland tot een nieuwe provincie Oost-Nederland een kansrijke optie zijn, maar op dit moment is dat niet noodzakelijk voor het realiseren van onze doelen.

 

Ons aanbod

Wij doen u als provincie een aanbod: benut de daadkracht van de bestuurlijke en maatschappelijke partners in Overijssel bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Onze partners onderschrijven onze visie: dit is het soort middenbestuur waar zij baat bij hebben. Wij brengen als provincie dit alles in praktijk. U, minister, kabinet en parlement, kunt bijdragen aan het succes van Overijssel:

Steun onze visie op het middenbestuur en werk samen met ons: provincie, gemeenten en andere maatschappelijke partners

Benut in rijksbeleid en wetgeving de organisatiekracht van de Overijsselse partijen

Zet taken en middelen decentraal in (regionale economische investeringen bijvoorbeeld), zoals ook bij het investeringsbudget landelijk gebied gebeurt.

 

Afsluitend

De gekozen benadering kan zeker voor de provincies buiten de Randstad succesvol zijn. Het voorkomt eindeloze discussies over de schaal van het middenbestuur, maar sluit terecht een opschaling in de toekomst niet uit. Een dergelijke opschaling bijvoorbeeld op het niveau van Oost-Nederland kan dan een veel natuurlijker ontwikkeling hebben, omdat nu al veel flexibeler met grenzen wordt omgegaan. Bij een dergelijke opschaling of herindeling kan de bestaande drie-lagen-structuur in stand blijven, er komen dan wat minder en grotere provincies. De provincie kan bij de voorbereiding en implementatie van haar beleidsagenda de juiste schaal van overleg en actie kiezen. Soms is dat in Overijssel de schaal van Salland-Twente (bij de reconstructie van het landelijk gebied bijvoorbeeld) of van de IJsseldelta (zoals in het kader van het nationaal Landschap). Soms is dat de schaal van Oost-Nederland (Stedendriehoek, kennisbeleid Oost-Nederland of cultuurbeleid), dan weer wordt de schaal van de Euregio of een nog groter verband als Noordrijn-Westfalen of Nedersaksen gezocht. Soms gaat het om samenwerking met Drenthe rond de ontwikkeling van landelijk gebied, of met Flevoland over infrastructuur en landschap bij de IJsselmonding.

Essentieel is dat elk vraagstuk integraal wordt geanalyseerd en vervolgens op dát schaalniveau wordt aangepakt waarop een effectieve vitale coalitie kan worden gevormd.