De provincie in historisch perspectief

De provincie in historisch perspectief

 

Door Gert Schutte, oud-lid van de Tweede Kamer voor het GPV

 

De bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland bestaat uit een tamelijk stabiel aantal provincies en een voortdurend slinkend aantal gemeenten. Maar hoe is deze bestuurlijke driedeling tot stand gekomen? En hoe specifiek Nederlands is zij?

 

Over de grens

Alvorens in de nationale geschiedenis te duiken is het interessant eens om ons heen te kijken. Hoe hebben andere landen in onze omgeving hun binnenlands bestuur ingericht? En wat kunnen wij daar eventueel van leren? Het eerste dat bij een blik over de grenzen opvalt is dat elk land iets eigens heeft waardoor de bestuurlijke indeling in belangrijke mate wordt bepaald. In België is dat uiteraard de rol van de taalgemeenschappen. België kent net als Nederland een aantal provincies (10) en gemeenten (bijna 600). Maar belangrijker is dat het land bestaat uit drie gewesten, het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse gewest. De gewestelijke regeringen vervullen een belangrijke rol in het openbaar bestuur. Het is dan niet verwonderlijk dat de rol van de provincies bescheiden is.

Het eigene van de bestuurlijke indeling bij onze oosterburen zit vooral in de federale structuur van Duitsland. Sedert de Duitse hereniging bestaat de Bondsrepubliek uit 16 deelstaten, de Länder, die over een grote mate van autonomie beschikken en die via de Bondsraad een belangrijke invloed hebben op de wetgeving voor heel Duitsland. Op het niveau van de Länder is verder over het algemeen sprake van nog eens drie bestuurslagen: de Regierungsbezirke, de Kreise en de Gemeinden. Het zou een afzonderlijke studie vergen om te ontdekken hoe de Duitse geschiedenis uiteindelijk tot deze structuur heeft geleid.

In Frankrijk draagt de bestuurlijke indeling nog steeds de sporen van de Franse revolutie, toen het land werd ingedeeld in bijna 100 departementen. Deze zijn weer onderverdeeld in ruim 300 arrondissementen, 3400 kantons en maar liefst bijna 37000 gemeenten. Tussen het bestuur van de republiek en de departementen zijn ook nog eens 22 regio’s gevoegd. In deze ingewikkelde structuur spelen eigenlijk alleen de departementen een rol van betekenis.

In Zwitserland tenslotte spelen de 26 kantons een centrale rol evenals de ongeveer 3000 gemeenten. Het bestuur van dit land is dan ook bij uitstek decentraal georganiseerd. Ook hier speelt de historie, in combinatie met de eeuwenlange geïsoleerde ligging, een belangrijke rol.

Uit deze (beperkte) internationale vergelijking kunnen al enkele conclusies worden getrokken. In de eerste plaats dat de bestuurlijke indeling van een land niet los gezien kan worden van de geschiedenis en cultuur van het land. In de tweede plaats valt op, dat kennelijk elk land ongeacht zijn grootte behoefte heeft aan enkele decentrale bestuurslagen. Verder is aannemelijk dat bij een te groot aantal bestuurslagen de betekenis van elk van de lagen onder druk staat.

Tegen deze achtergrond is de vraag naar het historisch perspectief van de Nederlandse gemeenten en provincies interessant. Onze aandacht gaat hierbij in het bijzonder uit naar de provincies.

De geschiedenis van de provincies in Nederland kan in vier perioden worden ingedeeld:

  • de tijd tot de totstandkoming van de Unie van Utrecht (1579);
  • de periode van 1579 tot de Franse tijd (1795-1814);
  • de eerste decennia van het koninkrijk (1815-1848);
  • de tijd sedert de grondwetsherziening van 1848.

 

Middeleeuwen

De oorsprong van wat nu de Nederlandse provincies zijn, ligt in de vroege Middeleeuwen.[1] Na de dood van Karel de Grote viel zijn grote rijk uiteen en ging het huidige Nederland deel uitmaken van het Oost-Frankische of Duitse rijk met uitzondering van het westelijk deel van het latere Zeeuws Vlaanderen. De macht van de toenmalige koningen werd veelal uitgeoefend door graven, die oorspronkelijk koninklijke ambtenaren waren. Met de opkomst van het leenstelsel werd dit grafelijk ambt aan leden van aanzienlijke geslachten of aan kerkelijke hoogwaardigheidsbekleders in leen gegeven. Doordat verschillende lenen in één hand kwamen en het ambt bovendien erfelijk werd of gebonden aan een bepaalde kerkelijke functie, ontstond in de tiende en elfde eeuw een aantal leenstaatjes van enige omvang. Daaraan zijn namen verbonden die nu voor een deel ook nog bekend zijn.

Zo zien we het graafschap Holland ontstaan naast een graafschap Zeeland. Bijzonder was hierbij dat in Zeeland steeds dezelfde persoon graaf was als in Holland, hetgeen voor de positie van beide graafschappen in latere jaren niet onbelangrijk was. Verder was er het graafschap, later hertogdom Gelre, het hertogdom Brabant en het graafschap Vlaanderen. Een bijzondere situatie deed zich voor in het Sticht, te onderscheiden in het Nedersticht (Utrecht) en het Oversticht (delen van Overijssel met Drenthe en de stad Groningen). Het wereldlijk gezag in dit gebied berustte bij de bisschop van Utrecht. Diens geestelijk gezag strekte zich echter over een groter gebied uit, te weten het huidige Nederland met uitzondering van delen van Groningen en Zeeland en Noord-Brabant en Limburg.

In deze opsomming ontbreekt Friesland, dat ook al vroeg graven kende, maar van een bestuurlijke eenheid was lange tijd geen sprake. In de dertiende eeuw ontstond de overtuiging dat in Friesland geen graven waren dankzij een privilege door Karel de Grote aan de Friezen geschonken.

Ook Limburg was in die tijd geen bestuurlijke eenheid. Het merkwaardigst daar was de status van Maastricht, waar sedert de dertiende eeuw het gezag gedeeld was tussen de bisschop van Luik en de hertog van Brabant.

In de loop van de veertiende eeuw begonnen her en der de contouren te ontstaan van de latere statenvergaderingen doordat de graaf zich verplichtte tot overleg over bepaalde besluiten met de edelen en de steden in zijn graafschap. Er ontstond zodoende iets van een volksvertegenwoordiging op gewestelijk niveau. Een andere ontwikkeling was dat steeds meer van de afzonderlijke gewesten onder het gezag van dezelfde landsheer kwamen. Een proces dat onder Karel V in 1543 werd voltooid. Dat was uiteraard weer bevorderlijk voor het ontstaan van een zekere eenheid in bestuur en regelgeving. Maar de gehechtheid aan de eigen tradities en rechten in de verschillende gewesten was groot. De zeventien gewesten waren dan wel onder één hoofd gebracht, maar verenigd waren ze geenszins.

 

Unie van Utrecht (1579)

Dat werd anders toen de opstand tegen Spanje noopte tot verdergaande samenwerking. Deze kreeg vorm in de Unie van Utrecht, een verdrag dat op 23 januari 1579 in Utrecht werd gesloten tussen – in eerste instantie – Holland, Zeeland, Gelderland, Utrecht en de Ommelanden, kort daarna gevolgd door delen van andere gewesten. Uitgangspunt van de Unie bleef de zelfstandigheid van de gewesten. Met name de defensie en de buitenlandse betrekkingen werden onttrokken aan de soevereiniteit van de gewesten. De Staten-Generaal werden al spoedig het orgaan van de Unie. Opmerkelijk is dat de Staten-Generaal ondanks de beperkte taak een permanent vergaderend lichaam werd, dat alleen gedurende de christelijke feestdagen ‘op reces’ ging. Dat had alles te maken met de positie als landelijke vergadering van afgevaardigden van zelfstandige gewesten. Het verbod van ‘last en ruggespraak’ gold toen nog niet, integendeel. De afgevaardigden moesten veelvuldig terugvallen op overleg met hun lastgevers, de staten van het eigen gewest.

De samenstelling van de staten van de gewesten veranderde in deze tijd niet wezenlijk. Specifieke vertegenwoordigingen van geestelijken verdwenen geleidelijk, de vertegenwoordiging van de ridderschap en de steden bleef. In de noordelijke provincies waren ook de niet-adellijke plattelandsbewoners, de eigenerfde boeren, in de staten vertegenwoordigd. De staten kwamen meestal enkele malen per jaar in vergadering bijeen. Daardoor ontstond behoefte aan aanwijzing van enkele gedeputeerden uit hun midden, die vooral een taak hadden bij het bestuur van de financiën en de domeinen en op militair gebied. Zodoende ontstonden naast provinciale staten gedeputeerde staten. Provinciale staten hadden vooral bevoegdheden op het gebied van wetgeving en belastingheffing. In formele zin tekende zich in de zeventiende en de achttiende eeuw dus al een provinciaal bestuur af zoals we dat nu nog kennen. De plaats welke deze bestuurslaag binnen de republiek innam, was echter onvergelijkbaar met die van een hedendaagse provincie.

 

Franse invloed (1795)

De revolutionaire gebeurtenissen van 1795 betekenden ook een breukpunt in de bestuurlijke inrichting van ons land. De staatsregeling van 1798 voorzag in verdeling van het grondgebied naar Frans voorbeeld in acht departementen met nieuwe namen en nieuwe grenzen. Deze departementen hadden hoofdzakelijk een administratieve functie en waren ondergeschikt aan het Uitvoerend Bewind. De radicale breuk met het verleden werd in 1801 weer ten dele ongedaan gemaakt door de oude grenzen van de provincies grotendeels te herstellen. De veranderingen bleven elkaar daarna in rap tempo opvolgen. In 1805 kwam een Algemeen reglement voor de Departementale besturen tot stand, dat beschouwd kan worden als de eerste algemene provinciewet in Nederland. Nadat deze regeling in 1807 weer was vervangen vond in 1810 de inlijving bij het Franse keizerrijk plaats bij een decreet waarvan het eerste artikel luidde: “La Hollande est réunie à l’Empire.”

Bij het herstel van de onafhankelijkheid in 1814 is de plaats en functie van de provincies uitvoerig aan de orde geweest. Tegenover voorstanders van een nauwe aansluiting bij de situatie van vóór 1795 stonden anderen die wel voordelen zagen in de centralisatie zoals deze tijdens de Franse tijd vorm had gekregen. Het uiteindelijke resultaat droeg de sporen van een compromis. Van eigen provinciale bevoegdheden, een zogenaamde provinciale huishouding, was geen sprake, evenmin als van financiële zelfstandigheid. Dat bood de centrale regering onder leiding van de Koning de gelegenheid de rol van de provinciale besturen beperkt te houden. Illustratief is de enge uitleg die gegeven werd aan de bevoegdheid van de staten om de belangen van hun provincie en haar ingezetenen bij de Koning en de Staten-Generaal voor te staan. Toen sommige staten wat al te vrijmoedig spraken over deze belangen kregen de gouverneurs van de provincies een brief van de minister van binnenlandse zaken met de mededeling dat de Koning met ongenoegen ontwaard had, dat men zich in de laatste bijeenkomst der staten van sommige provincies aan deze beperking niet voldoende had gehouden.

De grondwetsherziening van 1840 bracht de splitsing van de provincie Holland te weeg, al ging het hierbij voor een deel om een formalisering van de bestaande situatie, omdat deze provincie al sedert 1814 beschikte over twee colleges van gedeputeerde staten en twee gouverneurs.

 

Huis van Thorbecke (1848)

Een echte verandering van betekenis kwam tot stand bij de grote grondwetsherziening van 1848. Van die tijd dateren de woorden die nog steeds bepalend zijn voor de positie van de provincies, dat aan de staten de regeling en het bestuur van de huishouding van de provincie worden overgelaten. Rechtstreekse verkiezing van de leden van de staten kwam in de plaats van de standenvertegenwoordiging en aan de overheersende functie van de gouverneur, nu commissaris van de Koning genoemd, kwam een einde. De wijziging van de Grondwet maakte ook de totstandkoming nodig van enkele organieke wetten, te weten een Kieswet, een Provinciale wet en een Gemeentewet. Thorbecke liet daar geen gras over groeien en leidde alle drie de wetten in snel tempo door de Staten-Generaal. Zo werd op 3 mei 1850 het ontwerp van een Provinciale wet bij de Staten-Generaal ingediend en na aanvaarding met grote meerderheid door beide Kamers al op 6 juli 1850 in het Staatsblad gepubliceerd. Een tempo van werken waaraan de huidige wetgevers niet kunnen tippen. Niet zonder reden wordt de organisatie van ons binnenlands bestuur aangeduid als ‘Het huis van Thorbecke’.

Na 1848 zijn de grondwetsbepalingen over de provincies nog vele malen gewijzigd, terwijl de Provinciale wet is vervangen door de Provinciewet. Maar de contouren van de provincie, zoals deze in 1848 zijn vastgelegd, zijn niet wezenlijk veranderd.

 

De huidige situatie

Dat wil niet zeggen dat de provincies van de eenentwintigste eeuw in hun dagelijkse functioneren nog gelijken op die van anderhalve eeuw geleden. Met de uitbreiding en de groei van de overheidstaak gingen ook de provincies zich bezighouden met onderwerpen als ruimtelijke ordening, milieubeleid, ouderenzorg en jeugdbeleid. Daarnaast bleef de klassieke taak op het gebied van de waterstaat en het toezicht op de waterschappen behouden. Het toezicht op de gemeentebesturen maakte steeds meer plaats voor een stimulerende en coördinerende rol tussen rijk en gemeenten en tussen gemeenten onderling. Al deze ontwikkelingen konden zich echter voordoen binnen het huis van Thorbecke.

Wel is er de laatste decennia sprake van allerlei aanbouwsels aan dit huis, waardoor de herkenbaarheid en soms ook de bewoonbaarheid van het huis niet zijn toegenomen. Naast de drieslag rijk – provincie – gemeente zijn allerlei samenwerkingsconstructies ontstaan tussen gemeenten en/of provincies, soms als gevolg van eigen keuzen van de betrokken overheden, soms ook als gevolg van een wettelijke regeling. Deze bestuurlijke drukte – nog vergroot door de toenemende betekenis van Europa voor Nederland -  wordt steeds meer als problematisch ervaren, als gevolg waarvan ook de positie van de provincies wel ter discussie wordt gesteld. Er zijn voorstellen geweest om provincies te splitsen of te vervangen door miniprovincies. Anderen bepleiten juist vergroting van de provincies tot landsdelen. Weer anderen zien eigenlijk geen plaats meer voor de provincie als zelfstandige bestuurslaag.

 

Leren van het verleden

Het gaat de reikwijdte van dit artikel te buiten om op die vragen in te gaan. Wel kunnen vanuit historisch perspectief enkele bouwstenen voor deze discussie worden aangedragen.

  1. De provincies hebben diepe wortels in de Nederlandse staatkundige geschiedenis; het zou van ahistorisch denken getuigen hieraan voorbij te gaan bij discussies over de toekomstige structuur van het binnenlands bestuur.
  2. De weg naar Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat is voor verschillende provincies beïnvloed door een verschillende historie en cultuur. Ook al spelen provinciale grenzen nu geen wezenlijke rol meer, toch worden in veel provincies historische en culturele eigenheden als waardevol ervaren.
  3. De provincie heeft zich ontwikkeld tot een middenbestuur tussen het rijk en de gemeenten, waarvan de functie kon worden aangepast aan de eisen van de tijd. Mede gelet op de situatie in andere landen is er reden om aan te nemen dat ook in de toekomst provincies een goede plaats kunnen innemen in het binnenlands bestuur.
  4. Verschillen tussen de provincies naar inwonertal, functie en politiek gewicht zijn er altijd geweest en hebben niet in de weg gestaan aan een evenwichtige ontwikkeling van Nederland. Discussies over de bestuurlijke toekomst van de Randstad behoeven dan ook niet belast te worden met mogelijke effecten voor de provinciale indeling van de rest van Nederland.

 

  

 



[1] De hierna volgende gegevens zijn ontleend aan mr. C.W. van der Pot, Bestuurs- en Rechtsinstellingen der Nederlandse Provinciën, Zwolle 1949.