Kanttekeningen bij de Conventie

Kanttekeningen bij de Conventie

 

Opmerkingen bij de procedure tot wijziging van de Grondwet

 

Door drs. Frits A.J.Th. Kalberg, staatsrechtdeskundige

 

 

De Nationale Conventie heeft onder meer een voorstel gedaan om de procedure tot wijziging van de Grondwet te vereenvoudigen. Aan deze beoogde wijziging bestaat echter geen behoefte, omdat zij geen verbetering inhoudt ten opzichte van de geldende procedure.

De versoepeling verdraagt zich bovendien niet met de uitgangspunten voor grondwetswijzigingen.

 

 

De Grondwet moet een document van het volk worden. Althans, dat vond minister Pechtold van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties ten tijde van het Tweede Kabinet Balkenende. Om dit te bereiken wilde hij de procedure om de Grondwet te wijzigen korter en eenvoudiger maken. Bij het Instellingsbesluit van de Nationale Conventie van genoemde minister d.d. 22 december 2005 werd aan de Conventie de opdracht gegeven voorstellen te doen voor de inrichting van het nationale politieke bestel. Die voorstellen moesten bijdragen aan het herstel van vertrouwen tussen burger en politiek. Daarbij diende de Conventie onder meer aandacht te besteden aan de wijze waarop de Grondwet kan worden veranderd.

In haar onlangs gepubliceerde rapport beveelt ook de Conventie de procedure van grondwetswijziging te versoepelen. Het is echter maar de vraag of dat gewenst is. In dit artikel laat ik zien hoe de huidige herzieningsprocedure eruit ziet en wat de achtergronden daarvan zijn. Vervolgens toon ik aan dat het voorstel van de conventie geen verbetering is ten opzichte van de huidige procedure.

 

Slechte ervaringen met de Grondwet

In de revolutionaire periode tussen 1798 en 1805 had men slechte ervaringen met de Grondwet opgedaan. Meerdere keren had men een nieuwe Grondwet gekregen; de laatste van 1806 werd door Koning Lodewijk Napoleon autoritair ingevoerd. In 1813 wilde men een permanente staatsinrichting, die niet door een gril, hetzij van de vorst, hetzij van de volksvertegenwoordiging, kan worden omvergeworpen. Daarnaast zag men terdege in, dat men ruimte moest laten voor het aanbrengen van wijzigingen in de Grondwet. Zoals Roëll het in de Grondwetscommissie van 1814 uitdrukte, moest de wijzigingsprocedure noch te zwaar, noch te gemakkelijk worden gemaakt. Aan deze overweging danken we de bijzondere regeling voor grondwetsherziening, die gedurende anderhalve eeuw naar haar strekking in wezen ongewijzigd is gebleven en die in dat lange tijdperk heeft bewezen aan zijn doel voortreffelijk te beantwoorden. Nederland wordt dan ook gerekend tot de stabiele constitutionele regimes.

 

De Grondwet is van hogere orde

Het beginsel dat de Grondwet tegenover de gewone formele wetten van hogere orde is, vinden we uitgedrukt:

a. in de naam ‘Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden’;

b. in de eis dat de Koning, de ministers, de staatssecretarissen en de leden van de Staten-Generaal een eed van trouw aan de Grondwet afleggen;

c. in de speciale procedure, die zwaarder is dan de procedure om tot vaststelling of wijziging van een gewone formele wet te geraken;

d. in artikel 140 van de Grondwet, waarin is bepaald, dat bestaande wetten en andere regelingen en besluiten, die in strijd zijn met een verandering in de Grondwet, gehandhaafd blijven, totdat daarvoor overeenkomstig de Grondwet een voorziening is getroffen. Uit dit voorschrift volgt, dat de Grondwet boven de gewone wet staat; deze moet immers zo nodig daaraan worden geconformeerd.[1]

 

Juist omdat de Grondwet een wet van hogere orde is, is het niet de bedoeling om regelmatig veranderingen in de Grondwet te stimuleren maar eerder om een gegroeide praktijk vast te leggen en stabiliteit te garanderen. Deze gedachte is op fraaie wijze vertolkt door professor  A.A.H. Struijcken. De Grondwet, aldus deze staatsrechtsgeleerde, is een stuk werkelijkheid in de geest en het leven van ons volk. "Het volk beschouwt de Grondwet als het document, waarin de hoofdmomenten van zijne staatkundige ontwikkeling uitdrukking hebben gevonden, de resultaten van den staatkundige strijd in het verleden telkenmale zijn neergelegd en waarin het ook voor het heden en de toekomst de grote gedachte tot openbaring wil brengen volgens welke het de ontwikkeling van zijn staatsleven verder wil zien geleid."[2]

De Grondwet is daarom niet te beschouwen als een sta-in-de-weg voor de staatkundige ontwikkeling, maar meer als een begeleidend document voor die ontwikkeling, waarin de grondslag voor de staatsleer is neergelegd, een waarborg ter bescherming van de minderheid tegen zodanige besluiten van de meerderheid, welke de eerste onder geen voorwaarde zou willen aanvaarden. Dat bepaalde desiderata niet werden verwezenlijkt kan men nimmer wijten aan de stroeve herzieningsprocedure, maar was steeds het gevolg van een gebrek aan overeenstemming, zoals de kwestie rond de gekozen burgemeester en de verwerping door de Eerste Kamer van het beslissend wetgevingsreferendum. Wanneer een herziening van de Grondwet generlei verband houdt met een gewijzigde rechtsovertuiging van de natie en een verwerping het landsbelang niet raakt en dit iedereen, behalve enige politici, onverschillig laat en dus niet strikt nodig was, is dat laatste het ergste wat van een grondwetsherziening kan worden gezegd.[3]

 

Uitgangspunten van de herzieningsprocedure

Bij de procedure tot grondwetsherziening gelden de volgende uitgangspunten:

1.  Het volk dient op enigerlei wijze bij de herziening van de Grondwet te worden betrokken. De wet, als wilsverklaring van Koning en Staten-Generaal, wordt, wanneer het om de Grondwet gaat, onvoldoende geacht om het volk bij de herziening te betrekken. Daarom bevatte de Grondwet van de aanvang af een element van directe democratie, hoe primitief in de Grondwetten van 1814/1815 en 1848 ook uitgewerkt en hoe schamel dat element heden ook tot uitdrukking komt door de gevestigde praktijk van het afstemmen van het tijdstip van grondwetsontbinding met de periodieke kamerverkiezingen.

2. Omdat de Grondwet de grondslag van ons staatsbestel vormt, dienen vastheid en duurzaamheid van onze Grondwet te worden gewaarborgd. Daarnaast moeten aan noodzakelijke verbeteringen geen te grote belemmeringen worden gesteld. Bescherming tegen lichtvaardige verandering en toevallige meerderheden worden gegarandeerd door de vereisten van twee lezingen en een versterkte meerderheid in tweede lezing.[4]

3.  Wanneer de Grondwet op dezelfde wijze als een gewone formele wet zou kunnen worden veranderd, zouden verworven (subjectieve) rechten te gemakkelijk kunnen worden aangetast.[5]

4. Bovendien omvat de Grondwet hoofdregelen van ons staatsbestel. Daarom opteert de staatsrechtsgeleerde Van der Pot voor grondwetswijziging met versterkte meerderheid.[6]

5. Van der Pot is van mening, dat in de grondregelen van ons staatsbestel pas verandering mag worden gebracht als een enigszins belangrijke meerderheid deze nodig acht. “Uit het feit dat zovele statuten van verenigingen de bepaling bevatten, dat voor een wijziging een versterkte meerderheid nodig is, mag voorts worden afgeleid, dat voor veler rechtsbewustzijn het richtige ener verandering van hoofdregelen bij gewoon meerderheidsbesluit niet evident is.”[7]

6. Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 is geconcludeerd, dat de vereisten voor grondwetsherziening zulk een omvangrijk werk niet verhinderen.[8]

 

Vorenbedoelde uitgangspunten hebben twee doelen. Allereerst het verzekeren van een geleidelijke, met de algemene volksgeest strokende constitutionele ontwikkeling. Ten tweede het verhinderen van een overijld doordrijven van slecht voorbereide, in haar consequentie onberekenbare, slechts door de waan van de dag of door een tijdelijke of toevallige meerderheid geëiste verandering. Daartoe moet, alvorens een grondwetswijziging in overweging wordt genomen, eerst in overleg tussen de Kroon en de Volksvertegenwoordiging wordt vastgesteld, dat en wijziging en zo ja welke wijziging van de Grondwet overweging verdient, terwijl deze overweging zelf aan de Staten-Generaal wordt toevertrouwd. De Tweede Kamer is daartoe anders samengesteld dan die welke met de Kroon het voostel van wijziging heeft vastgesteld. Verder dienen de voorstellen tot grondwetsherziening zowel in eerste als in tweede lezing te worden getoetst aan de in de Grondwet en de geschiedenis van de procedure gegeven normen als duidelijkheid, noodzakelijkheid en overeenstemming met de volksgeest en het rechtsbewustzijn van de natie. De heroverweging van de grondwetswijziging door de Eerste Kamer moet het gewijzigde rechtsbesef van de grote meerderheid van het volk erkennen.[9]

 

De huidige procedure tot grondwetsherziening: kamerontbinding

Een hoofdgedachte, waarop het stelsel van grondwetsherziening steunt, is het verschaffen van een volkse legitimatie aan de Grondwet en het vinden van een modus tussen veranderbaarheid en stabiliteit. De ratio hiervan is de gedachte, dat een deel van het recht dat in de volksovertuiging geworteld is, aan de willekeur van de overheid onttrokken dient te zijn. In deze opvatting past tevens de eis, dat in de historische rechten en vrijheden, zoals de vrijheid van godsdienstig belijden en de onderwijsvrijheid, geen wijziging mag worden gebracht dan nadat de kiezers in de voorgestelde bepalingen zijn gekend. In ons stelsel komt de "volksstem" tot uitdrukking in de ontbinding van de Tweede Kamer na de eerste lezing, gevolgd door een tweede lezing, waarbij het in eerste lezing aanvaarde voorstel niet meer kan worden gewijzigd.[10]

De geldende procedure tot grondwetsherziening is vastgelegd in de artikelen 137 tot en met 139 van de Grondwet. Volgens artikel 137, lid 1, van de Grondwet verklaart de wet, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen. Na de bekendmaking van die wet wordt de Tweede Kamer ontbonden. Sinds de grondwetsherziening van 1995 hoeft de Eerste Kamer niet meer te worden ontbonden. Hierdoor wordt een verkorting van de zittingsduur van de Eerste Kamer voorkomen, terwijl een tussentijdse verkiezing geen andere zetelverdeling van die Kamer oplevert. Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering van de Grondwet, dat zij alleen kunnen aannemen met tenminste tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen.

Het derde lid van artikel 137 van de Grondwet heeft een centrale functie in de herzieningsprocedure. Het markeert de overgang van de eerste naar de tweede lezing (van verklaringsfase naar overwegingsfase) en geeft daarnaast uitdrukking aan een van de grondgedachten van de herzieningsbepaling, namelijk dat op de kiezers moet worden teruggegrepen. Het instituut van kamerontbinding is bij uitstek bedoeld als middel om de kiezers de gelegenheid te bieden zich over de voorgestelde herziening uit te spreken. Deze volksstem is  temeer van belang door het ontbreken van het recht van amendement in tweede lezing. Deze volksstem laat zich echter zelden of nooit horen, omdat de kiezer sinds 1917 - afgezien van 1948 - niet uitdrukkelijk om een oordeel wordt gevraagd over de voorliggende voorstellen tot grondwetsherziening. Het gaat primair om de samenstelling van de nieuwe Tweede Kamer en om politieke geschilpunten en beleidsvraagstukken die een rol in de stembusstrijd spelen. Dit effect wordt nog versterkt door de praktijk de ontbinding van de Tweede Kamer wegens grondwetsherziening te laten samenvallen met het tijdstip, waarop de normale zittingsduur van de Tweede Kamer eindigt.  Daardoor raakt de belangstelling voor de herzieningsvoorstellen verstrikt in het debat over andere (politieke) vraagstukken. Van een volksraadpleging komt dan niet veel terecht. 

Daarbij komt nog dat na de Tweede Wereldoorlog het misbruik is ingeslopen om bij elke algemene verkiezing tevens een kleine grondwetsherziening aan de orde te stellen. Deze wordt dan bij de overlading van de Kamers der Staten-Generaal met ander dringend werk overhaast afgedaan. Dit heeft men wel als "peuteren aan de Grondwet" gekwalificeerd.[11]

De waarde van de Grondwet en haar gezag in het staatsleven wordt zeker niet gediend door de heersende gewoonte haar met iedere verkiezing wijziging te laten ondergaan. Dit werd reeds opgemerkt in de Eerste Kamer bij de behandeling van de grondwetsherziening van 1956. 

 

De Conventie: verkort de procedure

De Conventie stelt voor de herzieningsprocedure te verkorten. Het belangrijkste argument hiervoor is de huidige kiezersraadpleging vanwege de verplichte verkiezingen voor de Tweede Kamer. Die verkiezingen vallen in de praktijk altijd samen met reguliere verkiezingen of verkiezingen na de val van een kabinet. Daardoor speelt de voorgenomen grondwetsherziening niet of nauwelijks een rol in de verkiezingscampagnes. Bovendien wordt het door de beoogde herzieningsprocedure mogelijk om een grondwetsherziening binnen één kabinetsperiode te verwezenlijken. Met het oog op de waarborgfunctie van de Grondwet acht de Conventie het van essentieel belang dat niet getornd wordt aan het vereiste van de tweederde meerderheid.

Daarnaast wil de Conventie de betrokkenheid van de bevolking bij verandering van de Grondwet vergroten. Voor het betrekken van de burger bij de grondwetsherziening is het verplichte beslissend referendum volgens de Conventie aanzienlijk geschikter.[12]

Het bezwaar dat een grondwetsherziening bij normale verkiezingen niet de aandacht krijgt die zij verdient, is evident. Zelfs een algehele grondwetsherziening als die van 1983 speelde geen rol bij de kamerverkiezingen van 1981.[13] Doch het oordeel welk gewicht zij dient te hebben, moet aan de kiezer worden overgelaten. Daarbij kan hij op dit punt vertrouwen op het oordeel van politici, die hem het meest nabij staan.

De vereiste kamerontbinding biedt het electoraat een noodrem. Het lijkt niet onaannemelijk, dat in een voorkomend geval een echt belangrijke of dubieuze grondwetswijziging wel uitdrukkelijk in de stembusstrijd zal worden betrokken. Hierdoor heeft de grondwetsontbinding als waarborg zin, zeker in combinatie met een tweede lezing.

 

Kanttekeningen bij de Conventie

De Conventie gaat voorbij aan de betekenis van de ontbinding van de Tweede Kamer. Deze is namelijk hierin gelegen, dat een anders samengestelde Tweede Kamer zich in tweede lezing moet buigen over de in eerste lezing met een gewone meerderheid aanvaarde grondwetsherziening en dat die herziening alsdan slechts kan worden aanvaard met een meerderheid van tweederden van het aantal uitgebrachte stemmen. Deze procedure voorkomt, dat een grondwetsherziening wordt aangenomen door een toevallige meerderheid.

Bij een aantal andere argumenten, die de Conventie aanvoert ter rechtvaardiging van een verkorting van de procedure tot grondwetsherziening (zie de pagina’s 48 en 49 van genoemd rapport) plaats ik tot slot nog enkele andere kanttekeningen.

De Conventie vreest, dat de geldende procedure het smeden van grote en lange coalities vereist. De algehele grondwetsherziening van 1983 is echter tot stand gekomen zonder dat daarvoor een grote en lange coalitie moest worden gesmeed.

Door een versoepeling van de herzieningsprocedure kan volgens de Conventie van de Grondwet een sturende en meer inspirerende werking uitgaan. Naar mijn mening pleegt van de Grondwet geen sturende of inspirerende werking uit te gaan. Daarvoor verwijs ik naar de eerder weergegeven opvatting van professor Struijcken over de betekenis van de Grondwet voor het heden en de toekomst.

Handhaving van de huidige, zeer rigide procedure kan volgens de Conventie aanleiding geven om wijzigingen van de Grondwet te omzeilen. Er is geen sprake van het omzeilen van de grondwetsprocedure. Integendeel, na de Tweede Wereldoorlog is, zoals ik reeds stelde, het misbruik ontstaan om bij elke algemene verkiezing een kleine grondwetsherziening aan de orde te stellen.

Bovendien zal  een vereenvoudiging van de procedure tot grondwetsherziening er nog eerder toe leiden, dat regelmatig kleine grondwetswijzigingen zullen worden doorgevoerd. Als dit veelvuldig gebeurt, wijkt de Grondwet als wet van hogere orde niet wezenlijk meer af van een gewone formele wet, hetgeen de waarde van de Grondwet niet ten goede zal komen.

De Conventie wil dat elke door de Staten-Generaal aanvaarde grondwetswijziging wordt onderworpen aan de bevolking door middel van een verplichtend bindend referendum. Veel grondwetswijzigingen zijn echter nogal van technische aard of weinig substantieel. Een verplichtend referendum lijkt mij daarom in diverse gevallen om praktische redenen niet erg voor de hand liggend, nog daargelaten, of het uit principieel oogpunt juist is om de eindbeslissing omtrent de doorvoering van een grondwetsherziening in handen van het volk te leggen, omdat daarmee voedsel wordt gegeven aan de gedachte, dat bij het volk de hoogste macht berust.

 

Conclusie

Aan de door de  Nationale Conventie beoogde wijziging in de procedure tot grondwetsherziening bestaat naar mijn oordeel geen behoefte, omdat die procedure, zoals in dit artikel is aangetoond, geen wezenlijke verbetering behelst ten opzichte van de huidige wijzigingsprocedure. Bovendien verdraagt zij zich niet met de eerder vermelde uitgangspunten voor een dergelijke wijziging.

 

 



[1] J.R. Stellinga, Grondtrekken van het Nederlands Staatsrecht, 1953, p. 108/109.

[2] Aangehaald in de aanhef van het eindrapport van de Staatscommissie-Van Schaik tot algehele herziening van de Grondwet van 6 januari 1954.

[3] C.Gerretson, ‘Mislukte Grondwetsherziening’, De Telegraaf (10 mei 1952).

[4] P.W.C. Akkermans & A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, 2e druk, p. 1181/1182.

[5] C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlands Staatsrecht,  6e druk, 1957, p. 9.

[6] a.w., p. 95/96.

[7] a.w., p.105.

[8] Van der Pot/Donner, Handboek van het Nederlands Staatsrecht, 13e druk, p. 155.

[9] C.Gerretson, ‘De houding der Eerste Kamer. Onwaardig gemorrel met Grondwet’, De Telegraaf (4 augustus 1952).

[10] A.K. Koekkoek, De Grondwet, een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3e druk, pag. 604/605.

[11] C. Gerretson, ‘Peuteren aan de Grondwet. Constitutionele Vraagstukken’, De Telegraaf  (10 maart 1956).

[12] Rapport van de Nationale Conventie van september 2006: Hart voor de publieke zaak, p. 48.

[13] C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel Recht, 3e druk, p. 95.