Is er ruimte voor verschil in de verzorgingsstaat?

Is er ruimte voor verschil binnen de verzorgingsstaat?

 

Naar aanleiding van:

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO)

Verschil maken, Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat (2006)

 

Door dr. Klaas Beniers, econoom

 

Om de eigen verantwoordelijkheid van burgers te stimuleren moet volgens de RMO worden uitgegaan van het ruimere begrip ‘burgerschap’. De overheid zou burgers de ruimte moeten geven om ieder op zijn eigen manier invulling te geven aan burgerschap, zonder dat de uitkomst van maatschappelijke processen op voorhand bepaald is. Deze visie op de rol van de overheid kan tot een meer pluriforme samenleving leiden waarinitiatief gewaardeerd en gestimuleerd wordt maar waar tegelijkertijd de ongelijkheid kan toenemen.

 

Introductie

Onder de kabinetten Balkenende is ‘eigen verantwoordelijkheid’ een veelgehoord begrippenpaar geworden. Waar vroeger de maatschappelijke positie van iemand vooral werd beschouwd als een voortvloeisel van de omstandigheden, komt nu langzamerhand steeds meer de individuele keuzevrijheid van mensen in beeld. De sterkere nadruk binnen het CDA op het stimuleren van het eigen initiatief sluit aan bij de (al veel langer) heersende opvattingen binnen de VVD over de verzorgingsstaat, die mensen afhankelijk zou maken, eigen initiatief zou remmen en zou zorgen voor een grote financiële last voor de samenleving. De termen ‘eigen verantwoordelijkheid’ hebben de afgelopen jaren dan ook als katalysator gefungeerd voor diverse hervormingen in de sociale zekerheid. De herkeuringen en hervormingen in de WAO, de beperking van de WW-rechten en de financiële prikkels voor gemeenten om het aantal bijstandsgerechtigden te beperken, zijn hier voorbeelden van. Uitkeringsgerechtigden moesten in de eerste plaats geactiveerd worden om weer deel te nemen aan het arbeidsproces. Pas als dat niet lukt, komt de verzorgende rol van de overheid in beeld.[1] Oppositiepartijen vonden ‘eigen verantwoordelijk’ een verkapte manier om bezuinigingen door te voeren. De positie van de sociaal zwakkeren kwam volgens hen in de verdrukking, met alle gevolgen van dien voor het sociale gezicht van met name het CDA.

 

De RMO is gevraagd een bijdrage te leveren aan het oplossen van het vraagstuk op welke manier burgers gestimuleerd kunnen worden om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. Om op die vraag antwoord te geven heeft de RMO ‘eigen verantwoordelijkheid verbreed tot ‘burgerschap’. Dit heeft geleid tot een prikkelend betoog dat veel stof voor discussie in zich heeft.

Hieronder zal ik kort de bijdrage van de RMO over eigen verantwoordelijkheid en burgerschap bespreken. Vervolgens kijk ik op welke manier de andere visie op burgers gevolgen heeft voor de inrichting van de verzorgingsstaat. Tenslotte sta ik bij een aantal risico’s van deze bredere blik stil.

 

De RMO over verantwoordelijkheid en verzorgingsstaat

De achtergrond van de recente discussie over verantwoordelijkheid is het debat over de toekomst van de verzorgingsstaat. De uitbouw van de verzorgingsstaat in de afgelopen decennia heeft tot een aantal dilemma’s geleid. Het functioneren van economie en arbeidsmarkt is wezenlijk veranderd. Een baan voor het leven is er vaak niet meer bij. Arbeidsrelaties zijn vluchtiger geworden en werknemers moeten steeds meer doen om hun gehele werkzame leven inzetbaar te zijn. Dit heeft gevolgen voor de inrichting van de verzorgingsstaat. Arbeidsmarktrisico’s, zoals de combinatie van arbeid en zorg, zijn nu een veel prangender probleem dan 30 jaar geleden. Tevens is het inzicht gegroeid dat een te ruimhartige verzorgingsstaat misbruik in de hand werkt. Werknemers zijn deels nalatig bij het voorkomen van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid en werklozen hebben een te geringe prikkel om naar werk te zoeken. De kosten van dit nalatige gedrag worden op de samenleving afgewenteld, met groeiende onvrede als gevolg. Tenslotte heeft de opbouw van de verzorgingsstaat de suggestie gewekt dat de overheid alle maatschappelijke problemen kan oplossen. Dit terwijl het vertrouwen in de overheid is afgenomen en de complexiteit van problemen juist is toegenomen.

 

De crisis van de verzorgingsstaat en de toenemende aandacht voor de normloosheid in de samenleving hebben geleid tot een hernieuwde aandacht voor het bevorderen van eigen verantwoordelijkheid. Bij de invulling van dit begrip merkt de RMO op dat veelal wordt uitgegaan van rationeel kiezende en calculerende burgers. De instrumenten die gebruikt worden om het eigen initiatief te vergroten liggen dan ook op het vlak van marktwerking, vraagsturing en meer eigen risico’s. De zorg is een goed voorbeeld van een sector waar al deze drie elementen de laatste jaren zijn ingevoerd. Grofweg gaat het dus om straffen en belonen.

 

De RMO laat tevens treffend zien dat de overheid in een spagaat verkeert bij het aanmoedigen van eigen verantwoordelijk. Aan de ene kant wil de overheid meer ruimte laten voor eigen initiatief van burgers, dienstverleners en organisaties. Aan de andere kant wil ze een sterke vinger in de pap hebben als het gaat om de uitkomsten van dit eigen initiatief. Op allerlei manieren probeert ze ongewenste uitkomsten te voorkomen. Grotere vrijheid van burgers en organisaties gaat dan ook direct gepaard met extra regels, sturing en monitoring. De overheid lijkt op een bezorgde ouder die zijn of haar kind de ruimte gunt om op kamers te gaan, maar wel elke dag langs gaat om te kijken of het allemaal wel goed gaat.

 

Burgerschap als centraal begrip

De RMO betoogt dat door de wijze waarop de overheid omgaat met eigen verantwoordelijkheid de vrijheid van burgers in de praktijk alleen maar ingeperkt in plaats van bevorderd wordt. Burgers moeten zich immers verantwoordelijk gedragen. Daarnaast zorgen de uitgesproken verwachtingen over de uitkomst alleen maar voor meer regeldruk. De overheid wantrouwt haar burgers zodanig dat ze niet durft los te laten. Ook worden burgers teruggebracht tot een groep consumenten in plaats van verantwoordelijke en loyale mensen. Een andere visie op eigen verantwoordelijkheid is namelijk die van een deugd, een kwaliteit waarover burgers kunnen beschikken. De overheid zou zich ook kunnen richten op het aanmoedigen en ontwikkelingen van dergelijke competenties.

 

De RMO wil ‘eigen verantwoordelijkheid’ daarom verbreden tot ‘burgerschap’. Er is niet één bepaald type burger (de kiezende consument). We moeten ons realiseren dat burgers verschillen en daarom een einde maken aan uniforme en knellende kaders. De overheid moet ruimte bieden aan verschillen. ‘Burgerschap’ zou moeten verwijzen naar burgers die invulling willen geven aan hun eigen leven en hun eigen omgeving. Beschikkings- en beslissingsmacht zijn dan ook centrale begrippen in het RMO-rapport. Burgers moeten van de overheid de ruimte krijgen om, ieder op hun eigen wijze, initiatief te kunnen nemen. Het onvermijdelijke gevolg is dat de uitkomsten niet altijd wenselijk zijn - de uitkomsten zijn immers onvoorspelbaar. Alleen onaanvaardbare resultaten moeten voorkomen worden.

 

Andere rol voor de verzorgingsstaat

De verbreding van de visie op burgers en de manier waarop eigen verantwoordelijk gestimuleerd kan worden, leidt tot een andere invulling van de verzorgingsstaat. Dit heeft gevolgen voor drie verschillende niveaus van de verzorgingsstaat.

 

1. Grotere rol voor private verzekeringen

In de eerste plaats zou volgens de RMO een veel grotere rol voor private verzekeringen weggelegd moeten worden in het stelsel van inkomensoverdrachten en risicobescherming. In plaats van het omvangrijke stelsel waar de meeste mensen zowel aan bijdragen als gebruik van maken, moet de overheid zich richten op een basisvoorziening voor mensen die dat echt nodig hebben. Alles boven het niveau van deze basisvoorziening moet privaat geregeld worden door middel van verzekeringen.

 

2. Ruimte voor diversiteit in de dienstverlening

De tweede rol van de verzorgingsstaat is die van dienstverlener. Hier moet de overheid zich beperken tot het voorkomen van onaanvaardbare uitkomsten. In plaats van centraal te regelen hoe de dienstverlening eruit zou moeten komen te zien, moet de overheid ruimte geven aan de professional en accepteren dat de dienstverlening niet overal hetzelfde is. Concreet betekent dit dat ze zich bijvoorbeeld minder bemoeit met hoe onderwijzers les geven, hoe een ziekenhuis haar dienstverlening inricht en op welke manier het welzijnswerk geregeld is. Daarnaast moeten onnodig belemmerende regels worden afgeschaft. Verantwoording wordt niet langer centraal afgelegd aan een toezichthouder, maar kan door middel van benchmarking (het onderling vergelijken van instellingen) en informatievoorziening horizontaal (tussen burgers en instellingen) georganiseerd worden.

 

3. Terugtredende overheid

Tenslotte de verzorgingsstaat in de ruime zin van het woord, die de eindverantwoordelijkheid draagt en opeist voor diverse maatschappelijke ontwikkelingen. Ook hier ziet de RMO een meer afwachtende rol voor zich. Een van de aanbevelingen is het voeren van een ambitieus programma van beleidsbeëindiging door de overheid. De overheid moet zich niet meer zo sterk committeren aan het bereiken van een bepaald maatschappelijk eindresultaat. Dit wekt valse verwachtingen en geeft burgers te weinig ruimte om zelf de samenleving vorm te geven. De overheid moet meer faciliteren en randvoorwaarden creëren, zodat burgers zelf hun eigen keuze kunnen maken. Dan zal de civil society meer tot zijn recht komen.

 

Tot zover een beknopte weergave van het RMO rapport. Terecht wijst de RMO op de dilemma’s die de verzorgingsstaat in steeds sterkere mate met zich mee brengt. Een andere verdeling van verantwoordelijkheden kan burgerschap aanmoedigen en het draagvlak voor de verzorgingsstaat behouden. Een terugtrekkende overheid die meer ruimte laat aan publieke instellingen en aan burgers is echter niet zonder risico’s. Hieronder ga ik kort in op het mensbeeld dat de RMO (impliciet) hanteert, de effecten van een pluriforme samenleving en de gevolgen voor de legitimiteit van overheidsoptreden.

 

Naïef mens- en maatschappijbeeld

Wat opvalt in de analyse van de RMO is de visie op de mens. Waar in de afgelopen jaren vooral werd uitgegaan van een burger die, zolang hij of zij daartoe geprikkeld wordt, redelijk voor zichzelf kan zorgen, gaat de RMO een stap verder. De burger is volgens de RMO iemand die zich verantwoordelijk voelt voor zijn of haar omgeving en zorg draagt voor zichzelf en anderen. De nadrukkelijke rol die de overheid nu inneemt vormt een belemmering voor particulier initiatief. Dit roept de vraag op of dit beeld van mens en samenleving wens of werkelijkheid is. De RMO lijkt nostalgisch terug te verlangen naar vroeger, toen gemeenschappen nog zelfverzorgend waren, toen de kerken de armenzorg op zich namen en toen gezinnen zo hecht waren dat generaties voor elkaar zorgden. De verzorgingsstaat heeft onmiskenbaar een groot deel van de functies van gemeenschappen, kerken en gezinnen overgenomen. Dit betekent echter niet dat een afbouw van de verzorgingsstaat automatisch tot een terugkeer naar een zelfverzorgende samenleving zal leiden. De opkomst van de verzorgingsstaat was ook een reactie op het wegvallen of veranderen van traditionele verbanden. Een terugtrekkende overheid draagt daarom het risico in zich dat groepen de eigen verantwoordelijkheid niet blijken aan te kunnen.

 

Pluralisme en gevaar van sociale ongelijkheid

Herhaaldelijk pleit de RMO voor een grotere nadruk op pluriformiteit. Burgers zijn verschillend en moeten ook de ruimte krijgen om op hun eigen manier de samenleving vorm te geven. Dit betekent concreet dat de overheid niet meer landelijk regelt hoe alles georganiseerd moet worden. Dit idee klinkt aantrekkelijk maar heeft, zo erkent ook de RMO, zijn schaduwkanten. Zoals hierboven betoogt, zal niet iedere burger invulling kunnen en willen geven aan het ruimere begrip van burgerschap. Een terugtrekkende overheid leidt dan tot meer ongelijkheid: ongelijkheid tussen scholen, omdat op de ene school ouders wel actief participeren en op de andere niet;ongelijkheid tussen verpleegtehuizen, aangezien bij het ene tehuis de kinderen veel harder aan de bel trekken bij misstanden dan bij het andere. Juist voor de zwakke, minder mondige groepen in de samenleving kan een minder ambitieuze overheid negatief uitpakken. Ruimte geven pakt gunstig uit voor diegenen die goed met die ruimte kunnen en willen omgaan.

 

Politieke legitimiteit en verantwoording

Een minder ambitieuze overheid roept vragen op over de legitimiteit van de politiek en de manier waarop verantwoording wordt afgelegd. De consequentie van een terugtrekkende overheid is immers dat de kiezer zich niet meer kan richten op de landelijke politiek op het moment dat er iets mis is gegaan in de samenleving. Wat gebeurt er als een school haar kinderen verwaarloost, als een verzorgingstehuis geld gebruikt voor extra management en niet voor extra zorg, of als een TBS-er met verlof iemand vermoordt? De RMO vertrouwt erop dat in dergelijke gevallen burgers van zich laten horen en door hun keuzes de betrokken instanties disciplineren. Dit betekent dat burgers goed op de hoogte moeten zijn en in staat zijn om hun mening te verkondigen en gevolg te geven aan eventuele gevoelens van onvrede. Dit zal zeker voor een deel van de mensen opgaan. Sommige groepen zullen gaan zoeken naar de beste zorg en dus ziekenhuizen gaan vergelijken. Ze zullen proberen invloed uit te oefenen op het beleid en zijn bereid om ver te reizen. Dit geldt echter niet voor iedereen. Kiezen en kritisch zijn kost moeite en inspanning en vereist dat burgers de benodigde capaciteiten hiervoor bezitten. Een centrale instantie (de overheid) die controleert, stuurt en organiseert, kan deze last van burgers overnemen en zo proberen te waarborgen dat iedereen goed onderwijs en voldoende zorg en bescherming geniet.

 

Herwaardering van kerken en lokale gemeenschappen?

Een terugtrekkende beweging van de centrale overheid zoals de RMO bepleit, is op een aantal terreinen al merkbaar. Met de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) is zowel de financiële als de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden bij de gemeenten gelegd. Ook de recent ingevoerde Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) laat meer ruimte om op decentraal niveau maatschappelijke ondersteuning op een eigen manier vorm te geven. Beide wetten dragen er aan bij dat er meer ruimte is om beleid per gemeente anders te regelen.

 

Het is niet ondenkbaar dat in de toekomst de overheid steeds meer over zal laten aan burgerinitiatieven of aan lokale gemeenten. Een dergelijke ontwikkeling geeft een andere rol aan de lokale politiek en biedt kansen voor kerken. De gemeentelijke politiek zal veel meer het podium worden waarop burgers hun stem en invloed kunnen laten gelden. In plaats van naar Den Haag te kijken, kunnen de burgers de besluitvorming op een veel directere manier beïnvloeden. Dit vereist wel dat ze deze mogelijkheden benutten en dat capabele lokale politici verantwoording afleggen over het gevoerde beleid.

 

Een terugtredende overheid opent ook nieuwe kansen voor traditionele kerken. Waar zorg, armoedebestrijding, welzijn en ondersteuning voorheen door de overheid georganiseerd werden, kunnen kerken een veel prominentere rol gaan spelen. Het biedt een kans om als christenen te laten zien waar je voor staat en dat je als kerk midden in de samenleving actief wilt zijn. De kerk en haar leden krijgen dan een deel van de rol terug die ze voor de opbouw van de verzorgingsstaat ook vervulden. Op die manier wordt wellicht concreet invulling gegeven aan wat de RMO voor ogen had bij het schrijven over eigen verantwoordelijkheid.



[1] Kenmerkend voor deze accentverschuiving is het verdwijnen van de term ‘werkloze’. Hiervoor is het woord ‘werkzoekende’ in de plaats gekomen.