Publieke verantwoording

Wieger Bakker en Kutsal Yesilkagit (red)

Publieke verantwoording: Regimes van inzicht en rekenschap bij de uitvoering van publieke taken 

Boom: Amsterdam 2005

266 pg

ISBN 90-8506-044-3.

Tevens Jaarboek 2004/2005 van Beleid en Maatschappij, ISSN 1389-0107.

 

 

Door drs. Wim Pelt, medewerker Toekomstvisie bij het Ministerie van Defensie

 

 

Publieke verantwoording en de Engelse termen public accountability en (good) governance zijn hoera-woorden, zoals in deze bundel terecht wordt opgemerkt. Het zijn zaken waar, naar het schijnt, niemand op tegen kan zijn. En als we niet uitkijken, worden ze de schijnbare  oplossing voor alle problemen. Misschien wordt de brede bijval veroorzaakt door de onduidelijkheid wat met deze termen wordt bedoeld. Publieke verantwoording kan namelijk minstens de volgende betekenissen hebben:

-verantwoording in het openbaar

-verantwoording tegenover een publiek, breed of beperkt

-verantwoording over publieke taken, al dan niet in het openbaar

-verantwoording in publiekrechtelijke organisaties

-verantwoording volgens publiekrechtelijke regels.

Deze betekenissen lopen in elkaar over, maar dekken elkaar beslist niet helemaal. Een voorbeeld: heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten publieke verantwoording afgelegd als zij haar jaarverslag deponeert bij de Kamer van Koophandel?

 

Goed bestuurskundig onderzoek naar deze materie is schaars – bij een trend die pas kort heeft bewezen meer dan een hype te zijn niet vreemd. De auteurs zijn daarom voorzichtig, om zo niet door een scherpe definitie waardevolle informatie te hoeven buitensluiten. De enige beperking die zij aanbrengen, is dat het moet gaan om verantwoording over publieke taken in enigermate van openbaarheid. Op pagina 31 komen ze tot de omschrijving: Er is sprake van verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich verplicht voelt, om informatie en uitleg te verschaffen over zijn eigen optreden, waarbij het forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uitspreken en sancties opleggen.

 

De tien hoofdstukken van de bundel worden gegroepeerd in vier delen. De eerste twee schetsen het kader, in een inleiding en een theoretisch raamwerk voor analyse. Dan volgt een groep getiteld ‘trends’, die ik liever ‘aspecten’ zou hebben genoemd. Achtereenvolgens passeren de volgende trends de revue: de invloed van moderne ICT, de opkomst en teruggang van zelfstandige bestuursorganen, de positie van de Europese bestuurslaag en de rol van de media, lees: televisie en krant. Daarna volgen casestudies over sociale zekerheid, onderwijs en gezondheidszorg. Het boek sluit af met een beschouwing waar positieve en negatieve kanten van de medaille worden afgewogen.

 

De invloeden van de besproken trends worden alle gerelativeerd. ICT bijvoorbeeld laat meer gedetailleerde regelgeving toe, zodat bijvoorbeeld over studietoelagen kan worden beslist zonder beoordelingsvrijheid. Anderzijds geeft ICT de burger echter kansen zich tijdiger en vollediger te informeren over openbare zaken. Hier dreigt wel weer het gevaar dat men verdrinkt in de overvloed. 

Verzelfstandiging van overheidsdelen is - naast oprecht streven naar verbetering van verouderde arrangementen - voortgekomen uit de gedachte dat tucht van de markt publieke controle overbodig zou maken. Hierbij is soms over het hoofd gezien dat markten alleen maximaal efficiënt werken bij volledige informatie bij kopers en aanbieders, ontbreken van transactiekosten en voldoende groot aantal aanbieders, en dat voor veel overheidstaken aan deze voorwaarden niet kan worden voldaan. Ook bleek voor sommige taken dat efficiency niet de enige norm was die we eigenlijk wilden hanteren, zodat andere wegen nodig waren om tot aanvaardbare instellingen te komen.

Europa - in de zin van de Europese Unie - wordt vaak als excuus gebruikt door bestuurders die verantwoording willen ontlopen. Dat blijkt minder terecht dan uit formele regels zou volgen: al staan de regels in veel gevallen beslissing bij meerderheid toe zodat Nederland overstemd kan worden, in de praktijk wordt tot het uiterste gestreefd naar consensus. Wel moet Nederland natuurlijk tijdig zijn bezwaren en zijn argumenten naar voren brengen. Aan dat laatste schort het nog wel eens.

Het probleem is hier dat besluitvorming op Europees niveau nauwelijks wordt gevolgd door de nationaal georganiseerde televisie en kranten. In het volgende hoofdstuk blijkt echter, dat de agenda van de publiciteit wordt opgesteld door politici en media in onderlinge wisselwerking. De sociale verantwoordelijkheid van de pers blijkt voor zover dit niet het geval is, voornamelijk verantwoordelijkheid voor kijkcijfers en oplage. De conclusie dringt zich ook op, dat enerzijds veel bestuurders in hun handelen misschien minder negatief staan tegenover de Brusselse achterkamers dan ze graag zouden toegeven, maar anderzijds kiezers in hun hoedanigheid van lezers en kijkers ook niet echt te hoop lopen voor Brussel Vandaag.

 

De casestudies passen enkele van deze thema’s toe op drie onderwerpen die zowel voor landelijke als gemeentelijke politiek van belang zijn: sociale zekerheid, onderwijs en gezondheidszorg. Het hoofdstuk over gezondheidszorg roept bij mij de meeste tegenspraak op.

In de eerste plaats willen de auteurs aan stakeholders een belangrijke stem geven bij het bepalen van taken en doelstellingen van een instelling van gezondheidszorg. In het behandelde voorbeeld van een instelling voor verslavingszorg is dat goed mogelijk omdat stakeholders daar relatief goed te identificeren, goed geïnformeerd en goed georganiseerd zijn. Maar geldt dat ook voor een algemeen ziekenhuis?

In de tweede plaats staan de auteurs wel erg positief tegen het afschaffen van aanbodcontroles en hebben ze wel erg veel vertrouwen in marktwerking. Maar is er wel een markt voor ziekenhuisdiensten? Het bestaan van goede en goedkope kappers in Sjanghai zal de prijzen en kwaliteit van de kappers in Amersfoort niet veel beïnvloeden. En het is vaak niet de patiënt maar diens verzekering die bepaald welke hulpverlener in aanmerking komt, en voor mij spreekt niet vanzelf dat beider belangen steeds gelijklopen. Dat professionals gevoelig zijn voor hun reputatie is natuurlijk waar, maar dat dit preventief toezicht overbodig maakt lijkt wel erg veel op het argument tegen de warenwet dat keuringen wel erg duur zijn en dat door testen de kwaliteit van een product niet toeneemt. En waarom zou op een markt met concurrentie van gezondheidsdiensten de professional meer vrijheid krijgen dat zijn tegenvoeter in de industrie, wiens ruimte voor vakmanschap voor een belangrijk deel wordt bepaald door economische overwegingen? De auteurs zien evenwel in – ik heb de indruk: met spijt – dat een systeem waarbij inspectie alleen mag ingrijpen na herhaaldelijk falen niet op brede steun kan rekenen. Trouwens, als de inspectie niet meer in goed functionerende ziekenhuizen mag komen, hoe kan zij dan niet goed functionerende van advies dienen?

 

Bij bundels is vaak een verzuchting dat de bijdragen zo uiteenlopen in kwaliteit. Dat is hier niet het geval. Alle hoofdstukken van dit boek zijn rijk aan informatie, goed geschreven en gericht op hetzelfde publiek: niet alleen politicologen, maar ook politiek geïnteresseerden die bereid zijn de tijd te nemen om een compacte tekst te lezen. Het boek zal veel gebruikt worden bij kadercursussen, waarvoor ik eigenlijk alleen Het boek is ook geschikt voor zelfstudie. Voor wie dieper wil graven, geeft de literatuurlijst die aan elk hoofdstuk is toegevoegd ingangen naar artikelen en rapporten, waarvan er veel volledig op internet zijn te vinden. Hieronder geef ik de belangrijkste websites.

 

Om echter geen overtrokken verwachtingen te wekken is het goed op te merken wat het boek wel is en wat niet. Het is een bestuurskundige kijk op verschillende aspecten van een belangrijk vraagstuk van binnenlands bestuur. Dat is veel, maar natuurlijk niet alles wat hierover te zeggen is. Het geeft een algemene visie op verantwoording, en er wordt meer opgesomd en beschreven dan verbanden gelegd.

Voor een christenpoliticus of christenambtenaar komt daar nog bij, dat de publieke taak ook verweven is met noties als rentmeesterschap en dienst aan de naaste. Dit aspect wordt in hoofdstuk 2 even aangeduid  waar de vraag wordt opgeworpen of verantwoording moet worden afgelegd op grond van beginselen of als vorm van kwaliteitsverbetering. Meteen wordt echter gezegd dat deze vragen niet uitvoerig aan de orde kunnen komen, net als de normen die (moeten) worden gehanteerd bij verantwoording. Deze keus kan ik voor een boek als dit goed begrijpen. Misschien iets voor het Wetenschappelijk Instituut om hierover te publiceren?

 

 

 

 

http://www.rfv.nl/website/Frames/Rob/Rob_framestart.html

http://www.adviesorgaan-rmo.nl/

http://www.wrr.nl/

http://www.rekenkamer.nl/cgi-bin/as.cgi/0282000/c/start/file=/9282300/modules/govjia08