Schaalvergroting in het onderwijs verantwoord?

Schaalvergroting in het onderwijs verantwoord?

 

Door Melle de Vries, directeur van Cetis, expertisecentrum voor onderwijsinnovatie van de Hogeschool Utrecht

 

Boekgegevens (beide rapporten zijn te bestellen en te downloaden via www.onderwijsraad.nl):

  • Baarda, R. & Smets, P. (2005) Groot groeien in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 94 p. € 14,00. ISBN 90-77293-40-X
  • Onderwijsraad (2005) Variëteit in schaal. Den Haag: Onderwijsraad. 84 p. € 14,00. ISBN 90-77293-43-4

 

 

Schaalvergroting in het onderwijs is een interessant onderwerp, omdat bedrijfsmatige en onderwijskundige belangen tegen elkaar worden afgewogen. Toch heb ik me er nooit écht in verdiept, terwijl ik al weer enige tijd werkzaam ben bij een van de grootste instellingen voor hoger beroepsonderwijs in Nederland. De Hogeschool Utrecht is een product van verschillende fusies c.q. overnames in de afgelopen twintig jaar en telt nu ruim 30.000 studenten en ongeveer 3.000 medewerkers. Eerder in mijn loopbaan was ik werkzaam bij de kleine Gereformeerde School voor MAVO in Zuidhorn (met een paar honderd leerlingen en hooguit 25 medewerkers), die in die periode samen met enkele andere MAVO’s uit de regio opging in het grotere Gomarus College in Groningen.

 

Vanuit deze achtergrond benader ik de rapporten van de Onderwijsraad, een onafhankelijk adviescollege dat gevraagd en ongevraagd adviseert over de hoofdlijnen van beleid en wetgeving op het gebied van onderwijs. In dit geval betreft het een door de Minister van Onderwijs Cultuur & Wetenschap gevraagd advies: noodzaken de schaalvergrotingsprocessen in het onderwijs tot overheidsingrijpen? Dat is een curieuze vraag, omdat deze processen ongeveer twintig jaar geleden door de overheid zelf in gang zijn gezet. In het rapport Groot groeien in het onderwijs gaat het om een aantal case studies, van primair tot hoger onderwijs. Het rapport Variëteit in schaal bevat het eigenlijke advies van de Onderwijsraad. Daarnaast ben ik in het kader van het studieblad waarin deze bespreking is opgenomen, benieuwd naar eventuele implicaties voor christelijke politiek.

 

Voor de case studies is onderzoek gedaan in het primair onderwijs (SCO Lucas), het voortgezet onderwijs (Ons Middelbaar Onderwijs), het middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneducatie (ROC ASA), het hoger beroepsonderwijs (Hogeschool Inholland) en in het wetenschappelijk onderwijs (de drie Technische Universiteiten). De case studies zijn benaderd vanuit drie deelonderzoeksvragen. Kort gezegd: wat is de motivatie geweest om te fuseren, wat is de ontwikkelingsdynamiek en wat is het effect van de fusieprocessen?

 

Het veldonderzoek laat een aantal interessante praktijkvoorbeelden zien, niet in de laatste plaats omdat in de meeste gevallen ook de denominatie een belangrijke rol speelde, maar zeker ook omdat de geselecteerde onderwijsinstellingen bijna allemaal tot de grootste in de betreffende sectoren gerekend kunnen worden. De cases zijn goed gestructureerd beschreven, maar bevatten soms onnodige herhaling en zijn zeker niet heel stevig onderbouwd. Per instelling zijn maar enkele stakeholders geïnterviewd. En dat terwijl we ook wel weten: zoveel hoofden, zoveel zinnen. Het is opvallend dat de eigenlijke doelgroep (leerlingen, studenten, deelnemers) in het geheel niet betrokken is. Mee daarom kan afgevraagd worden hoeveel waarde de uitspraken hebben die op dit vooronderzoek gebaseerd zijn.

 

Als het gaat om de motivatie, dan blijkt in de cases voor het basis- en voortgezet onderwijs de emancipatie van de katholieke bevolkingsgroep de belangrijkste reden voor de eerste ‘fusiegolf’ (begin twintigste eeuw). Vanaf midden jaren tachtig geeft de overheid een impuls om te fuseren, door de vaste voet uit de bekostiging te halen en de opheffingsnorm op te schroeven. Wat betreft de ontwikkelingsdynamiek kan gezegd worden dat fusies op gang gehouden worden door bezuinigingen en het niet willen marginaliseren ten opzichte van collega-instellingen. Intern was men vooral bezig met de bedrijfsvoering en minder met onderwijskundige ambities. Over de effecten zijn de onderzoekers tamelijk positief: de schaal waarop het onderwijs wordt uitgevoerd is nagenoeg constant gebleven; instellingen zijn bedrijfsmatiger gaan werken; de invloed op de politieke omgeving is vergroot; en ook de keuzevrijheid voor leerlingen en de toegankelijkheid lijken vergroot. Minder positief is men over de onderwijskundige meerwaarde en de invloed op besluitvorming en betrokkenheid van ouders, leerlingen en personeel. Over de positieve effecten kunnen we ons verheugen. Wat volgens mij echter onvoldoende belicht wordt in dit rapport, is dat bij schaalvergroting vaak een machtspolitiek opkomt die tamelijk los staat van de onderwijspraktijk. Het is de vraag of het onderwijs daar bij gebaat is.

 

In het advies dat de Onderwijsraad vervolgens geeft, blijken enkele effecten beduidend minder positief gewaardeerd te worden. Terwijl in de studie een grotere keuzevrijheid werd geconcludeerd, staat in het advies: “De raad constateert dat fusies tussen onderwijsinstellingen de monopolievorming in een bepaald gebied kunnen versterken en daarmee de keuzevrijheid voor de deelnemer belemmeren.” Wordt in de studie nog gesproken over mogelijk “verminderde invloed” van ouders, deelnemers en personeel en afnemers, het advies spreekt van een mogelijk “legitimatiedeficit”. En terwijl de onderzoekers geen direct verband zagen tussen schaalvergroting en eventueel verminderde sociale cohesie binnen de instelling, wordt dat verband wél gelegd door de Onderwijsraad in zijn advies. De Onderwijsraad is dan ook van mening dat de voordelen van de schaalvergroting zorgvuldiger afgewogen moeten worden tegen de nadelen, bijvoorbeeld door een meldingsplicht en een toetsing door de minister bij een voorgenomen fusie. Andere aanbevelingen betreffen de waarborging van een divers intern aanbod door onder meer het toezicht via de Inspectie, versoepeling van regelgeving van nevenvestigingen, investeren in kleinschaliger huisvesting en het uitbreiden van de kring van belanghebbenden bij scholen- en opleidingsbeslissingen. Ronduit sympathiek klinkt de aanbeveling voor een bestuurs- en managementcultuur van bescheidenheid.

 

De studie en het advies van de Onderwijsraad zijn op 10 oktober 2005 aangeboden aan de minister. Op 14 februari 2006 reageren de beide bewindslieden voor onderwijs in de Volkskrant met een opiniestuk met als strekking: scholen moeten fusieplan melden[1].

Volgens de berichtgeving in de kranten is de Tweede Kamer het hier mee eens. Het artikel lijkt een beleidsverantwoording aan het einde van een kabinetsperiode. Dit kabinet en ook dit ministerie wilde minder regels en meer autonomie voor de onderwijsinstellingen. “De vrijheid en zelfstandigheid mogen niet blijven hangen op het niveau van bestuurders, maar moet juist worden ervaren op de werkvloer.” Door middel van een ‘bureaucratiemeter’ willen de beide bewindslieden de bureaucratie en onnodige overhead terugdringen. Als sleutelwoord hanteren ze het begrip ‘maatwerk’. “De mensen op en rond de basisschool, de middelbare school, de hogeschool of de universiteit kennen hun leerlingen en studenten het beste. Zij weten als geen ander hoe ze die jongeren op een prikkelende manier kunnen onderwijzen. Met meer vrijheid in hun werk kunnen zij maatwerk bieden.” Maar vrijheid betekent nog geen vrijblijvendheid. “De opdracht aan scholen en kennisinstellingen is verantwoording af te leggen, aan de ouders, aan de samenleving en dus aan de politiek.”

 

Hoe overtuigd het allemaal mag klinken, namelijk dat het primaat ligt bij de werkvloer, het komt toch tamelijk naïef over. Er is in de afgelopen decennia enorm veel op onderwijs bezuinigd en in elk geval in het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs is men veel bedrijfsmatiger gaan werken. Uiteindelijk draait alles om instroom van studenten en rendementen, verlaging van de docent-studentratio, eerste, tweede en derde geldstroom, imago en slimme allianties. Dat draai je niet zomaar terug met een paar morele kreten. Kun je als onderwijsinstelling je maatschappelijke verantwoordelijkheid wel voldoende vervullen, als je merkt dat de afnemende financiën het belangrijkste sturingsinstrument van de overheid vormen?

 

En dan ten slotte de vraag naar de implicaties voor christelijke politiek. In lijn met de door Roel Kuiper verwoorde visie op de overheid[2] en de beschouwing van Arie Slob over de overheidstaak richting het onderwijs[3] kan deregulering en meer autonomie voor onderwijsinstellingen toegejuicht worden. Een grote bestuurlijke schaal verhoudt zich echter slecht met de door de ChristenUnie voorgestane vrijheid van onderwijs (artikel 23 van de Grondwet). Een grote bestuurlijke schaal gaat ook niet altijd samen met het standpunt dat ouders de eerste verantwoordelijkheid dragen voor het onderwijs aan kinderen[4]. Bij een eventuele fusietoets zal er dan ook sterk op gelet moeten worden in hoeverre de identiteit van de fusiepartners en ook de invloed van ouders, deelnemers en personeel gewaarborgd kan worden, bijvoorbeeld door de organisatorische schaal klein te houden en relatieve autonomie te bieden.

 



[1] M. van der Hoeven en M. Rutte, ‘Onderwijs gooit nu deuren open’, in: de Volkskrant, 14 februari 2006

[2] R. Kuiper, Dienstbare overheid. Christelijk-staatkundige visie op politiek en overheid, Amersfoort: Mr. G. Groen van Prinsterer stichting, 2003

[3] A. Slob, ‘Onderwijs: tijd voor verfrissing’, in: R. Rouw e.a., De nieuwe overheid, Kort Commentaar 4, Amersfoort: Mr. G. Groen van Prinsterer stichting, 2002

[4] Uit het kernprogramma van de ChristenUnie