Zeggenschap over de politie

 

Zeggenschap over de politie

 

Van gemeentelijk naar regionaal naar landelijk

 

Door Bert Groen, burgemeester te Bunschoten-Spakenburg

 

Veiligheid is al vele jaren een belangrijk aandachtsveld in de lokale politiek. Het onderwerp staat in de verkiezingsprogramma’s van veel partijen dan ook hoog op de agenda. Was aanvankelijk veel voorkomende kleine criminaliteit de aanjager van de veiligheidsdiscussie, de laatste jaren wordt het veiligheidsdebat gevoed door zware calamiteiten en van nog recentere datum: door terrorisme dreigingen.

 

De reactie op de hierboven genoemde maatschappelijke verschijnselen is een sterk toegenomen centralisering. Hoe werkt deze tendens tot vergroting van de centrale invloed op het veiligheidsvraagstuk nu uit op de zeggenschap over de politie op gemeentelijk niveau?

 

Wettelijk kader

 

De politie dient twee heren: de officier van justitie en de burgemeester. De officier van justitie is bevoegd gezag voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en hulpverlening. Artikel 172, lid 2 van de Gemeentewet zegt: “De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie”.

De invloed van de gemeenteraad op de politie moet zich afwikkelen via de verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de gemeenteraad (art. 180, lid 1, Gemeentewet)

De vraag is nu, hoe zich de invloed van de raad op de burgemeester vertaalt en hoe de invloed van de burgemeester op de politie vorm krijgt.

 

Ontwikkeling van zeggenschap

 

De Politiewet 1993 maakte een einde aan een jarenlange discussie over het politiebestel. Vóór 1993 werkte in ons land onder beleidsverantwoordelijkheid van de minister van justitie het Korps Rijkspolitie in gemeenten met minder dan 25.000 inwoners. Het Korps Rijkspolitie was een centraal gestuurde organisatie onderverdeeld in districten, groepen en posten. Gemeenten met meer dan 25.000 inwoners kenden de gemeentepolitie. Er bestonden 148 gemeentepolitie-korpsen. De beleidsverantwoordelijkheid voor de gemeentepolitie beruste bij het ministerie van binnenlandse zaken.

In de zgn. rijkspolitie-gemeenten bestond de wettelijke invloed van de burgemeester op het politieapparaat uit:

- gehoord worden over de sterkte van de groep en over de minimumsterkte, die in het bewakingsgebied aanwezig moet zijn;

- de instemming met de aanwijzing van groeps- of postcommandant;

- overleg over vervulling van de politietaak met groeps- of postcommandant;

- vaststelling van het dienstrooster in overeenstemming met de groeps- of postcommandant.

 

De beslissingen over de inzet van mensen en middelen en over de organisatie van het politieapparaat lagen in handen van de districtscommandant.

 

In gemeenten met gemeentepolitie ontvingen de gemeenten een nagenoeg kostendekkende zgn. doeluitkering voor het exploiteren van een politiekorps. Mààr: sterkte, opleidingseisen, personeelsbeleid en vele andere onderwerpen waren onderhevig aan centrale richtlijnen. De gemeenteraad had wèl het budgetrecht en dus een sturende bevoegdheid. De commissaris van politie werd door de kroon benoemd, gehoord de burgemeester.

Vergeleken met rijkspolitiegemeenten was de invloed van de burgemeester en van de gemeenteraad in gemeentepolitie-gemeenten beduidend groter.

Vrij lang werd de politie gezien als het aan de burgemeester voorbehouden beleidsterrein en beperkte de invloed van de raad zich in gemeenten boven de 25.000 inwoners vaak tot het vaststellen van de politiebegroting. In gemeenten met rijkspolitie was er géén invloed van de raad op het politieterrein.

 

Onder invloed van de democratiserings-discussies gingen de gemeenteraden allengs gebruik maken van hun bevoegdheden via de verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de raad. Aanvankelijk alleen bij incidenten, later toch wat gestructureerder op basis van (al dan niet integrale) veiligheidsplannen.

 

De democratisering had niet alleen betrekking op de vergroting van de raadsinvloed op het politieterrein, maar had ook zijn weerslag op de interne organisatie van de politie. Uit deze tijd stamt de aandacht voor de politie in de wijk. Het begrip wijkagent werd geïntroduceerd.

 

De Politiewet 1993 beëindigde het onderscheid tussen rijks- en gemeentepolitie. De regionale politie ontstond. Aan het hoofd van het regionale politiekorps staat de korpsbeheerder (de burgemeester van de centrumgemeente), bijgestaan door het regionaal college (alle andere burgemeesters in de regio en de hoofdofficier van justitie).

 

De dagelijkse leiding is in handen van de korpschef. In veel politieregio’s is de regio onderverdeeld in districten.

Het regionaal college stelt vast:

- het ontwerp van de organisatie

- de formatie

- de begroting

- de rekening

- het beleidsplan

 

De gemeenteraden kunnen via de verantwoordingsplicht van de burgemeester hun invloed aanwenden op al deze onderwerpen. Dat is dan invloed achteraf. Via het vaststellen van een integraal veiligheidsplan oefenen veel gemeenteraden tegenwoordig ook vooraf invloed uit op het werk van de politieregio. Erkend moet worden dat het wel invloed op afstand is en dat het abstractieniveau van de regionale beleidsstukken niet direct aanmoedigt tot intensieve bemoeienis.

 

In formele zin betekende de Politiewet 1993 voor de voormalige rijkspolite-gemeenten een verbetering doordat de gemeenteraden invloed kregen op veel zaken aangaande het beheer van de politie. Voor de gemeentepolitie-gemeenten was de nieuwe wet een verslechtering; immers, de bevoegdheid van de raad (voorheen met een eigen budgetrecht) moest nu met veel gemeenten worden gedeeld.

De Politiewet 1993 geeft vorm aan het gezag over de politie door ook veel beheerskwesties op regionaal niveau ter vaststelling te laten aan het regionaal college (formatie, organisatie, huisvesting etc.).

 

Centralisatie

Uitgangspunten van de Politiewet 1993 zijn: “decentraal, tenzij” en “beheer volgt gezag”.

Met het uitgangspunt “decentraal tenzij” wordt tot uitdrukking gebracht, dat de zeggenschap over de politie zo laag mogelijk moet worden neergelegd. De verdeling van de politieregio’s in districten is daarvan o.a. het uitvloeisel. Daar waar het rijksbelang dat vergt, kunnen de bewindslieden van binnenlandse zaken en/of justitie aanwijzingen geven aan de regionale korpsen.

Met het uitgangspunt “beheer volgt gezag” wordt aangegeven, dat gezag voeren over de politie niet effectief kan zijn als de gezagsdragers niets hebben te vertellen over de manier waarop het politieapparaat is georganiseerd (personeelsformatie, gebruik van middelen; huisvesting etc.) In de Politiewet 1993 zijn beheer en gezag opgedragen aan het regionaal college.

Met name de bestrijding van zware criminaliteit en terrorisme hebben ertoe geleid, dat de greep van het Rijk op de politie is verstevigd door vorming van centrale diensten en door het sluiten van convenanten waarin prestatieafspraken worden gemaakt met de politieregio’s.

 

De nieuwste beleidsvoornemens van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden gaan echter nog verder.

Het is het Rijk een doorn in het oog dat de autonome politieregio’s er onvoldoende in slaagden op diverse beheersterreinen (aanschaffing materieel en informatisering) tot uniformiteit in aanpak te komen. Om daarop meer sturing te krijgen wil de bewindsman nu komen tot één landelijke politieorganisatie die met name het beheer centraal zal organiseren. De regionale korpsen zullen daaraan ondergeschikt worden. In de plannen van de minister zal het regionaal college nog wel bevoegd zijn over de gezagsvragen te besluiten. Voorts wil de minister de invloed van de gemeenteraden vergroten door de regionale colleges te verplichten, voorafgaande aan de vaststelling van het beleidsplan de inbreng te vragen van de gemeenteraden op het concept-beleidsplan. Inzake beheerskwesties krijgen de burgemeester en de gemeenteraden een beroepsrecht.

 

Beoordeling

 

In de nieuwste plannen van de minister van Binnenlandse Zaken worden gezag en beheer uit elkaar getrokken. Het regionaal college kan de gezagsrelatie via het vaststellen van het beleidsplan aanbrenge, maar zal dat moeten doen onder sturing van de centrale politieorganisatie voor wat betreft allerlei beheerskwesties. De beheersinvloed van het regionaal college (en dus van de burgemeester) is zeer gering geworden. Het inbrengrecht van de gemeenteraad is weinig meer dan het bewijzen van lippendienst aan de democratische inbedding van de politie.

 

Omdat de politie wordt teruggebracht naar één landelijke organisatie (onderverdeeld in decentrale korpsen) is de centralisatie en rijksinvloed zéér groot.

Feitelijk zou –als deze plannen doorgaan- op gemeentelijk niveau de zeggenschap over de politie er nog slechter afkomen dan onder de rijks- en gemeentepolitie van vóór 1993.

Het is maar de vraag of in de nieuwste plannen het gezag over de politie, zoals artikel 172, lid 2 van de Gemeentewet dat aan de burgemeester geeft, nog wel effectief kan worden uitgeoefend en of de burgemeester zich daar dan voor kan verantwoorden naar de gemeenteraad.