Dualistisch onderhandelen

Dualistisch onderhandelen …

 

Door mr. Adriaan Hoogendoorn, gemeentesecretaris/ algemeen directeur in Waddinxveen en lid van het Curatorium van het Wetenschappelijk Instituut van de ChristenUnie.

 

Gemeenteraadsverkiezingen: 7 maart 2006 is het weer zover. Daarna volgt discussie over de formulering van een gemeentelijk regeerakkoord, coalitievorming en de vorming van een nieuw college van burgemeester en wethouders. De invoering van het gemeentelijk dualisme in 2002 was aanleiding tot een zoektocht naar nieuwe verhoudingen in het krachtenveld van de lokale politiek. Zo is in heel wat raden het collegeprogramma vervangen door een raadsprogramma. Er is de nodige verwarring ontstaan. Hopelijk kan in 2006 een nieuw evenwicht worden bereikt.

 

Raadsprogramma of collegeprogramma?

Heel wat raadsleden / gemeentebestuurders raakten door de invoering van het dualisme in 2002 uit balans en schoten door in de nieuwe kaderstellende rol. Het dualisme moest leiden tot een krachtige raad, onder meer door de kaderstellende bevoegdheid van de raad direct maar toe te passen bij de start van de nieuwe raadsperiode. Zodoende is in meer dan de helft van alle gemeenten een raadsprogramma vastgesteld. Daar moest het college het mee doen! Omdat het bloed kruipt waar het niet gaan kan, werd toch in veel gemeenten naast het raadsprogramma ook een collegeprogramma opgesteld. Uit onderzoek is gebleken dat deze praktijk tot veel verwarring heeft geleid. Er zijn dan immers twee sturingsdocumenten. Maar waar ligt dan het primaat?

 

De kaderstellende rol van de raad staat buiten kijf! Het speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent, wordt door de gemeenteraad inhoudelijk, financieel en procedureel genormeerd. De raad formuleert zodoende de opdrachten en de randvoorwaarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt.

Een raad schiet echter in de kramp als men bij aanvang van de nieuwe raadsperiode direct alles in een raadsprogramma inhoudelijk en kaderstellend wil vastleggen. In de praktijk is dit inmiddels onmogelijk gebleken, maar het is ook onnodig! De raad heeft immers velerlei mogelijkheden om zijn kaderstellende rol in de loop van de tijd waar te maken. De raad kan veel beter gefaseerd zijn kaders aan het college meegeven. Denk aan het jaarlijks vaststellen van de voorjaarsnota en de programmabegroting. Ook de startnotitie voor specifieke beleidsthema’s is voor de raad een geschikt instrument om inhoudelijke en procedurele kaders te formuleren, waarbinnen het college moet opereren. Verordeningen vaststellen is weer een ander kaderstellend middel. De raad heeft dus mogelijkheden genoeg om gedurende de raadsperiode zowel inhoudelijk als procesmatig sturing te geven aan het collegebeleid. Een gefaseerde kaderstelling heeft ook als voordeel dat dan bij de onderscheiden beleidsthema’s in een besluitvormingsprotocol de rollen van raad en college kunnen worden gedefinieerd. Het dualisme heeft hierin namelijk veel onduidelijkheid gecreëerd. Aan wie is het bijvoorbeeld om hoorzittingen te houden? Hiervoor bestaan geen zwart-wit-schema’s. Daarom is het verstandig bij belangrijke onderwerpen over die rolverdeling vooraf concrete werkafspraken te maken, waarbij overigens wel bedacht moet worden dat de Gemeentewet de voorbereiding van de besluitvorming van de raad nadrukkelijk aan het college opdraagt.

 

In de praktijk zal het nagenoeg onmogelijk zijn raadsbreed een inhoudelijk goed doortimmerd raadsprogramma vast te stellen. De politieke verscheidenheid in de samenstelling van de raden zal dit aanzienlijk bemoeilijken. Om dan toch binnen een raad overeenstemming te bereiken over de inhoud van een raadsprogramma, zal heel wat water bij de politieke wijn moeten worden gedaan. Dat nu staat weer haaks op een ander doel van het dualisme, namelijk meer politieke profilering. Het opstellen van een inhoudelijk raadsprogramma doet geforceerd aan en leidt tot een politieke eenheidsworst, wat weer politieke onverschilligheid van de burger zal bevorderen (“het is allemaal één pot nat”). In de dualistische verhouding op rijksniveau is er overigens ook geen sprake van een “Tweede Kamerprogramma”; dat is veelzeggend.

 

Hoe dan wel? Van het inhoudelijk raadsprogramma moet maar snel afscheid worden genomen. De raad zou wel een politieke raadsagenda voor de nieuwe bestuursperiode van vier jaar kunnen opstellen. Het gaat dan om het benoemen van de politieke thema’s, de topprioriteiten en speerpunten van beleid, die daarmee de komende jaren op de politieke agenda worden geplaatst. Dit kan raadsbreed gebeuren, omdat bij het benoemen van de thema’s de politiek inhoudelijke meningsverschillen nog niet hoeven te worden overbrugd. Met een politieke raadsagenda geeft de raad het college van burgemeester en wethouders duidelijke prioriteiten mee; het is als het ware de agenda van de kaderstellende rol van de raad in de komende bestuursperiode van vier jaar. De onderwerpen van de raadsagenda zullen terug te vinden zijn in het coalitieakkoord. Teneinde de raadsagenda kaderstellend te laten zijn voor het coalitieakkoord, is het nodig die raadsagenda eerder vast te stellen. Medio maart 2006 moet de nieuwe raad worden geïnstalleerd. Mits goed voorbereid zou de raad in diezelfde raadsvergadering ook de raadsagenda voor de komende raadsperiode kunnen vaststellen. De raadsvergadering waarin het coalitieakkoord wordt behandeld en de wethouders benoemd, zal niet eerder dan in april 2006 plaatsvinden. Gaandeweg zal het politiek debat over de geagendeerde thema’s intensiever worden. Waar het agenderen van een beleidsthema nog op brede steun kan rekenen, is het mogelijk dat daarover geformuleerde opvattingen in coalitieakkoord en collegeprogramma in het raadsdebat politieke verschillen van mening aan het licht zullen brengen.

In de dualistische terminologie is het besturen (“regeren”) opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. Daarom is met name het collegeprogramma het geëigende middel om de bestuurlijke voornemens te formuleren. Op basis hiervan kan het college het politieke debat met de raad aangaan en kan het college door de raad worden gecontroleerd en “afgerekend”.

  

Coalitieakkoord/ Collegeprogramma

Bij de collegevorming kan dus het beste met een traditioneel collegeprogramma worden gewerkt. Op basis van de verkiezingsuitslag wordt gekeken welke partijen met elkaar een coalitie willen (inhoudelijke overeenstemming) en kunnen (getalsmatige meerderheid) vormen. De onderhandelingen tussen de coalitiepartijen leiden tot een coalitieakkoord, waarin op hoofdlijnen de plannen van de coalitie zijn verwoord. Het verdient aanbeveling dit coalitieakkoord tevens te beschouwen als het collegeprogramma op hoofdlijnen. Wanneer coalitiepartijen bij de vorming van een nieuw college geneigd zijn een gedetailleerd coalitieakkoord c.q. collegeprogramma op te stellen, dan is opnieuw de valkuil aan de orde dat de raad (in dit geval beperkt tot de raadsfracties van de coalitie) kaderstellend op de stoel van het (bestuurs-)college gaat zitten. Dat is funest voor het politieke debat en werkt verlammend op de lokale politieke democratie. Het coalitieakkoord dient zich te beperken tot hoofdlijnen van beleid. Politiek bedrijven moet immers een zaak blijven van de gehele raad en dus niet als gevolg van een gedetailleerd coalitieakkoord beperkt worden tot een taak van de oppositie. In het duale bestel dient er ook voor de coalitiepartijen voldoende ruimte te zijn om het college nader kaders te stellen en in de uitwerking van het beleid te bekritiseren. Op deze wijze blijven ook de coalitiepartijen in het debat voor de burger politiek herkenbaar. En dat was toch ook een doel van het dualisme!

 

In het monistische verleden van de gemeenten zijn er veel volledig dichtgetimmerde coalitieakkoorden opgesteld. Het dualisme pleit daartegen, maar daarmee is in de praktijk een coalitieakkoord op hoofdlijnen nog geen vanzelfsprekendheid. Een pleidooi voor zo’n beperkt coalitieakkoord is voor de ChristenUnie niet onbekend. Ook door haar politieke voorgangers (GPV/ RPF) is op rijksniveau in de dualistische verhouding van kabinet tot parlement in het verleden veelvuldig gehamerd op het belang van beperkte regeerakkoorden ten behoeve van de politieke democratie. In het algemeen zal een globaal coalitieakkoord ook kunnen rekenen op een breder draagvlak in de raad. Er is dan immers nog ruimte voor politiek debat op het moment dat beleidsvoornemens nader aan de orde komen. Verder is het goed te beseffen, dat naarmate een coalitie meer door onderling vertrouwen wordt gedragen, er meer bereidheid zal zijn om te volstaan met een globaal coalitieakkoord.

 

Het coalitieakkoord is in wezen een opdracht aan het nieuwe college van burgemeester en wethouders om dit als collegeprogramma nader uit te werken. Het college kan daarin zijn eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid nemen. Tegelijk doet een college er wijs aan om de uitwerking van het collegeprogramma te verbinden met de kaderstellende bevoegdheid van de raad, met name via de programmabegroting. De voorjaarsnota is hiervoor een uitstekend middel.

Verwacht mag worden dat in april 2006 een raadsvergadering kan plaatsvinden, waarin het coalitieakkoord door (een meerderheid van) de raad wordt vastgesteld en de wethouders benoemd. Het coalitieakkoord dient de thema’s en prioriteiten van de raadsagenda te omvatten.

Het college kan dus daarna het coalitieakkoord nader uitwerken in een eigen collegeprogramma. Daarmee neemt het college zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid naar de raad. Tevens is het collegeprogramma leidraad voor het functioneren van de gemeentelijke organisatie.

 

Als gezegd verdient het aanbeveling de uitwerking van het college(werk-)programma te koppelen aan de opstelling van de voorjaarsnota, die meestal in juni door de raad wordt behandeld. Met die voorjaarsnota (waarin het nieuwe collegeprogramma is verwerkt) presenteert het college zich aan de raad. Op basis van zo’n voorjaarsnota kan er dus in juni 2006 een goed inhoudelijk politiek debat tussen raad en college worden gevoerd. De voorjaarsnota biedt de raad bij uitstek de mogelijkheid om ter voorbereiding op de programmabegroting kaderstellende uitspraken te doen, waarmee het college vervolgens rekening zal houden bij het opstellen van de programmabegroting.

Kaderstellend is het raadsdebat over de voorjaarsnota politiek van meer belang dan de behandeling van de programmabegroting. Met de vaststelling van de voorjaarsnota geeft de raad namelijk een kaderstellende opdracht aan het college inzake de voorbereiding van de programmabegroting. Na vaststelling van de programmabegroting door de raad (november 2006), zal het college vervolgens op basis daarvan zijn eigen productbegroting opstellen; dit is dan het werkbudget van college en gemeentelijke organisatie.

 

Actoren in het onderhandelingsveld

Na de verkiezingen zijn de politiek leiders van de gekozen raadsfracties aan zet. Het initiatief voor de onderhandelingen over de opstelling van een raadsagenda en een coalitieakkoord ligt bij de politiek leider van de grootste fractie. Dit is een ongeschreven regel in de politiek, waaraan overigens ook weer niet teveel betekenis moet worden toegedicht. Het is in ieder geval geen garantie voor deelname aan de coalitie.

 

De politici doen er verstandig aan zich in het onderhandelingsproces actief te laten ondersteunen. Burgemeester, griffier en gemeentesecretaris dienen hiervoor beschikbaar te zijn. Mede door het dualisme kan er bij de politici de neiging ontstaan de burgemeester en de gemeentelijke organisatie even bewust op afstand te houden om zo ongehinderd de politieke lijnen te kunnen bepalen. Met zo’n benadering geeft men echter zichzelf (ten onrechte) een brevet van onvermogen. Want natuurlijk wordt de politieke lijn door de politici bepaald. Maar daarbij is het juist aan te bevelen om zichzelf in zo’n proces kritisch te laten adviseren. Daar wordt het eindresultaat alleen maar sterker van. Burgemeester, griffier en gemeentesecretaris moeten daarin dienend bezig zijn. Dit trio zou de facilitering van het onderhandelingsproces gezamenlijk moeten regisseren en organiseren.

Wat kan zoal van hen worden verwacht? De griffier kan vanuit een vergelijking van de verkiezingprogramma’s een concept raadsagenda voor de komende raadsperiode opstellen, die door de coalitie kan worden gebruikt voor het op te stellen coalitieakkoord.

In de zoektocht naar de gewenste coalitie dient het trio zich uiterst terughoudend op te stellen. Coalitievorming is immers bij uitstek een politieke aangelegenheid.

Het is wel denkbaar dat de burgemeester – als voorzitter van Raad en College - en de gemeentesecretaris een adviserende rol vervullen in de beoordeling van de bestuurlijke duurzaamheid van de beoogde coalitie. Het toetreden van leefbaarheidspartijen heeft bijvoorbeeld relatief veel bestuurlijke instabiliteit veroorzaakt. Dat is slecht voor de geloofwaardigheid van de overheid. De verkiezingsuitslag is wel een belangrijke indicator voor de coalitievorming, maar niet de enige!

Wanneer vervolgens de beoogde coalitiepartijen aan de slag gaan met het opstellen van een coalitieakkoord, kunnen de griffier en de gemeentesecretaris hun expertise en die van de organisatie inzetten ten behoeve van de inhoudelijke kwaliteit van het coalitieakkoord.

 

Mede afhankelijk van positie en gezag van de burgemeester kan deze zeker ook een rol vervullen in het onderhandelingsproces, bijvoorbeeld als voorzitter van de besprekingen. Voordeel hiervan is dat ook de politiek leider van de grootste partij zijn handen vrij heeft voor de politieke onderhandelingen. De Gemeentewet (art. 35) bepaalt dat “de burgemeester wordt geïnformeerd over de uitkomsten van de college-onderhandelingen. Hij wordt alsdan in de gelegenheid gesteld zijn opvattingen over voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma kenbaar te maken”. Dit klinkt een beetje als mosterd na de maaltijd. Het is verstandiger kennis en kunde van de burgemeester (pro-)actiever in te zetten en te benutten. Zonder te anticiperen op de gekozen burgemeester, verdient het juist in de dualistische verhoudingen aanbeveling hem ook inhoudelijk bij de onderhandelingen te betrekken. Hij is immers voorzitter van het college en feitelijk voor de burger zelfs hét gezicht van het college (en van de gemeente). De burgemeester heeft nota bene wettelijk de taak de eenheid van het collegebeleid te bevorderen. Wel doet de (nu nog benoemde) burgemeester er verstandig aan zich terughoudender op te stellen naarmate het politieke karakter van de onderhandelingen over het coalitieakkoord toeneemt.

 

Het coalitieakkoord is een politiek akkoord van de politieke partijen die in de gemeenteraad samen de politieke basis vormen voor het college van burgemeester en wethouders. Daarom is het logisch dat het onderhandelen over het coalitieakkoord zich ook uitstrekt tot de verdeling van de politieke portefeuilles over de deelnemende coalitiepartijen. Dit is immers ook een toedeling van politieke invloed op basis van de verkiezingsuitslag. Iets anders is het als het over de keuze van de personen van de beoogde wethouders gaat. In eerste instantie is het aan de afzonderlijke coalitiepartijen zelf om een wethouderskandidaat voor te dragen. Maar uiteindelijk is het wel de raad die de wethouders benoemt.

Bij een kabinetsvorming speelt de minister-president een belangrijke rol bij de beoordeling van de voorgedragen kandidaten voor ministersposten. Als de gekozen burgemeester wordt ingevoerd, mag worden verwacht dat deze in ieder geval ook een dergelijke rol zal vervullen bij de vorming van een college. Deze regiefunctie ontbreekt echter in het huidige bestel van het lokaal bestuur.

Niettemin is het uitermate belangrijk zorgvuldig om te gaan met de personele invulling van het college van burgemeester en wethouders, waarbij de persoon van de burgemeester momenteel nog een gegeven is. Daarbij moet niet alleen gelet worden op benodigde deskundigheid, maar zeker ook op de zogenaamde ‘chemie’ tussen personen. De Gemeentewet neemt “collegiaal bestuur” als uitgangspunt. Een college van B&W kan alleen dan goed functioneren als het daadwerkelijk als een team opereert. Daarom doen de coalitiepartijen er goed aan veel aandacht te schenken aan de personele invulling van het college. In het huidige bestel kan daarbij wellicht een ondersteunende rol worden vervuld door de burgemeester (voorzitter van het college) en de gemeentesecretaris (adviseur van het college). Positie en gezag van beide functionarissen is uiteraard van invloed op de bruikbaarheid van deze optie.

Hiervoor is al ingegaan op hun rol in de beoordeling van de duurzaamheid van een te vormen coalitie. Het is van belang dat (coalitie)partijen vooraf met name met de burgemeester afspraken maken over zijn rol in de coalitieonderhandelingen. Als adviseur van de burgemeester en van het college zal de gemeentesecretaris in dezen opereren in het verlengde van de rol van de burgemeester.

 

Kwaliteit van bestuur en beleid

Mede door het electoraal effect vormt “de waan van de dag” altijd weer een valkuil voor politiek bestuur. Natuurlijk moet op incidentele gebeurtenissen door de overheid adequaat gereageerd worden; zo kan ad hoc beleid ontstaan. Daar is niets mis mee zolang dit maar geen rode draad gaat vormen in het overheidshandelen. Voor het gezag van de overheid is geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van eminent belang. Dit vraagt om een gedegen en consistent overheidsbeleid. Ook bij de opstelling van een coalitieakkoord dient dit besef nadrukkelijk aanwezig te zijn.

In het verleden ligt het heden, in het nu wat worden zal. Zo is het ook voor overheidsoptreden van belang dat continuïteit en voortgang van beleid aandacht krijgt. Daarom is het ook goed om aan het einde van een raadsperiode het beleid én het bestuurlijk functioneren van raad en college in de afgelopen vier jaar nadrukkelijk te evalueren. Wanneer zo’n evaluatie in de laatste openbare raadsvergadering wordt geagendeerd, dan kan op die manier een publieke verantwoording van de lokale overheid naar haar burgers plaatsvinden. Bovendien kan een dergelijke evaluatie lessen voor de toekomst opleveren, die betrokken kunnen worden bij de opstelling van de raadsagenda, het coalitieakkoord en het collegeprogramma voor de nieuwe raads-/ bestuursperiode.

 

Kwaliteit van bestuur en beleid is gediend met een goede facilitering van het onderhandelingsproces inzake het coalitieakkoord. Het is een gemiste kans wanneer beschikbare kennis en kunde van een gemeentelijke organisatie hiervoor niet wordt benut. Dat geldt natuurlijk ook voor de uitwerking van het coalitieakkoord in het collegeprogramma, maar daarbij ligt inschakeling van de gemeentelijke organisatie veel meer voor de hand. Bij het formuleren van de doelstellingen in zowel het coalitieakkoord als het collegeprogramma is het belangrijk die doelstellingen SMART te maken, waarbij het coalitieakkoord uiteraard een hoger abstractieniveau zal kennen. SMART betekent: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Het verdient aanbeveling kennis en kunde van de gemeentelijke organisatie in te zetten voor het SMART-formuleren van de doelstellingen, ook al in het coalitieakkoord. Opnieuw is dit van belang voor de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van de overheid. SMART-geformuleerde doelstellingen zijn voor de raad in de duale verhoudingen overigens eveneens van nut in het controleren en verantwoording vragen van het college. Bij de opstelling van de programmabegroting kan de raad zelf ook een belangrijke bijdrage leveren aan deze wijze van formuleren van de doelstellingen (dan vanuit de kaderstellende rol van de raad).

 

Kwaliteit van bestuur en beleid is ook gediend met realisme. Veelvuldig komt het voor dat raden en colleges doorschieten in ambitie. Besturen zonder ambitie is een zinloze bezigheid. Politieke - / bestuurlijke ambitie is gezond zolang het als doel heeft om de lokale samenleving in velerlei opzicht op een hoger niveau te krijgen (bijv. het voorzieningenniveau). Tegelijk moet die ambitie wel realistisch zijn. Anders worden beloftes aan de burgers niet waargemaakt en dat is slecht voor het aanzien en gezag van de overheid. Daarom moeten politieke en bestuurlijke ambities reëel sporen met de mogelijkheden. Bij de opstelling van coalitieakkoord en collegeprogramma moet dan ook worden nagegaan of de daarin verwoorde plannen zich verhouden met beschikbare middelen, met name financieel en personeel. Het gebeurt maar al te vaak dat hieraan onvoldoende aandacht wordt besteed. Menige bestuurscrisis in gemeenteland vindt mede hierin zijn oorsprong. Dit zet opnieuw de geloofwaardigheid van de overheid op het spel.

Het is dan ook zeer aan te bevelen bij de opstelling van het coalitieakkoord steeds een doorrekening te laten uitvoeren, zodat het eindproduct een gezond evenwicht heeft in ambitie versus capaciteit. Het trio burgemeester, griffier en gemeentesecretaris kan deze facilitering van het politiek onderhandelingsproces regisseren en organiseren. Met respect voor de onderscheiden rollen van politici (de politiek leiders), bestuurder (de burgemeester) en de professionele organisatie (gemeentesecretaris), met een laatste woord aan de politiek inzake het coalitieakkoord, kan zo worden bijgedragen aan kwaliteit van bestuur en beleid en zo ook aan geloofwaardigheid van de overheid. De kloof tussen overheid én burger kan op deze wijze wellicht weer wat worden verkleind.